□郭雅茹  　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　土地权利赋权于民

　　城乡建设用地流转并轨

　　农村土地是农民现有最大的财产性收入来源，长久以来，我国农村集体建设用地不能参与市场交易，农村土地抵押、担保等权能也没有放开，使农民无法完整地享有土地财产权。此次《决定》中关于农村土地的多项改革设计，如“建立城乡统一的建设用地市场”“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”“赋予农民承包经营权抵押、担保权能”等，打破了城乡二元土地产权体系，并将更多土地权利“赋权于民”。

　　首先，《决定》力图破除城乡二元土地产权体系，建立城乡统一的建设用地市场。中国人民大学公共管理学院副院长严金明说：“建立城乡统一的建设用地市场，实现同地、同权、同价，就是把城乡集体建设用地放置于同一个平等、公平的市场环境中，这将成为农村土地领域的一项重大变革。”同时，允许农村集体经营性建设用地直接入市，意味着跨过了以往“政府征收”环节，收益的大头从政府和房地产商，扭头转为村集体。而作为集体经济组织成员的农民，将成为最直接的获益方。

　　第二，《决定》要求保障农户宅基地用益物权，探索农民住房产权抵押、担保、转让。专家认为，这主要是考虑城镇化进程中部分农民的切实需要。“在城镇化过程中，往往涉及到居民点拆迁和宅基地的退出。为此，《决定》赋予了农户对宅基地更多的自主权，由他们自由决定住在哪里。另一方面，农民在谋求发展时需要贷款融资，但２００７年出台的《物权法》规定，农民的宅基地是不允许抵押贷款的。于是《决定》提出将宅基地作为抵押担保，通过改革创造条件。”严金明说。

　　第三，决定赋予承包经营权抵押、担保权能，物权得以全面释放。农业部经管司副巡视员赵鲲表示，允许对承包经营权进行抵押和担保，实际上是为了进一步满足农民对资金、资本的需求，使承包经营权的物权属性更为彻底。

　　中国社会科学院学部委员张晓山进一步强调说：“赋予承包经营权抵押、担保权能，可以帮助农民得到更多的流动资金。但如果出现农民经营不善，银行贷款收不回来的情况，农民的承包经营权就会丧失，银行是要把农民的地收走吗？因此，还需要研究相应的农业保险和再担保机制，配套的相关法律法规、政策措施都要紧跟其后。”

　　利益分配兼顾公平

　　征地保障实行多元化

　　除了将土地权利赋权于民，《决定》中提出的“缩小征地范围”“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”等制度设计，则意在使土地利益分配更为公平、公正。

　　首先，为逐步放开集体土地流转市场，《决定》提出“缩小征地范围，规范征地程序”的要求。中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映说：“开放流转市场就意味着缩小征地范围，这两样实际上是相辅相成的关系。在允许集体经营性建设用地直接入市后，缩小征地范围已是必然。”

　　据王小映分析，当前我国城镇化还在发展，缩小征地范围的过程宜循序渐进，可采取分类推进和分步推进两种方式。“分类推进，就是把集体建设用地分为经营性、住宅等几大类，使其逐渐市场化，进一步开拓二级市场；分步推进，则可以从规划圈外到规划圈内，慢慢扩大范围。”王小映说。

　　严金明表示，缩小征地范围对“土地财政”影响较大。“政府过去通过征用农地来增加财政收入，以后这一渠道就没有了，这是一个很大的变化。所以，改革在执行时或许会遇到一些阻力。我认为解决这一问题的根本是尽快出台配套措施，房地产税、资源税等都要跟上。”

　　第二，《决定》指出，土地增值收益分配机制要兼顾国家、集体和个人，合理提高个人收益。专家认为，所谓兼顾土地增值收益分配，就是既要保障农民财产权益，又要照顾到政府的财政收入，具体的分配比例还要等相关操作细则出台，视具体情况而定。

　　“土地增值收益，应由土地所有者和土地使用者共同享有。”严金明说，“根据《决定》，今后农村集体经营性建设用地出让后的所得，绝大部分应归集体所有，政府或可以通过收税来取得一部分收益，用于基础设施建设等民生工程。若农民的土地增值是由于附近修建了公路、地铁或公园，国家则应通过税收、管理费等形式，将农民的部分甚至大部分收益收回。如果农民是基于自主经营管理带来了土地的增值，则应该归农民自己所有。”

　　第三，对被征地农民补偿过低的问题，《决定》提出要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，使农民生产、生活有保障。专家表示，所谓多元保障机制，包括货币补偿、实物补偿、留地安置等，地方可根据实际情况实行不同的安置方法。王小映说：“提高征地补偿款是个大方向，但须逐步提高，小步快跑。一下子提得过高容易引发社会矛盾。当务之急是制订农村集体土地征收补偿标准，并逐步实现城乡标准的统一。”

　　同时，还可将货币补偿与实物补偿、留地安置等结合起来，采取股份入股等方式，使被征地农民的补偿具有延续性。

　　强调慎重改革

　　力求平稳过渡

　　土地制度改革影响重大，牵一发动全身。正因如此，《决定》在表述中多次强调慎重稳妥，在改革起步期更要平稳谨慎。

　　首先，集体土地流转由经营性建设用地起步，可以保障改革平稳。王小映表示，所谓集体经营性建设用地，在目前来看主要指过去的乡镇企业用地。一些闲置的、废弃的集体建设用地，如果用于经营用途，也可以称为集体经营性建设用地。“强调‘经营性’建设用地，意味着把情况更为复杂、并具有福利配置性质的宅基地暂时摘了出来，为的是保障改革平稳过渡。”王小映说。

　　第二，对农户住房产权改革提出“选择若干试点”“慎重稳妥推进”“探索渠道”诸多要求，也凸显了谨慎的态度。

　　王小映表示，决定对宅基地改革的表述之所以特别慎重，是因为面临的情况比较复杂。“像小产权房问题、一户多宅问题、违章建造问题等，都需要先作出清理，明确权属，然后才能建立城乡统一的房地产流转市场。同时，还应建立城乡一体的住房保障体系，保障生活困难的农民与市民同样享有住房保障待遇，做到开发市场的同时，完善政府的保障职能。”

　　他认为，决定只是确定了改革方向，对于宅基地如何流转、流转的条件、市场如何放开等，还要看《土地管理法》如何修改。“不过未来城乡住房流转市场很可能统一，宅基地补偿和国有土地的补偿机制也将实现并轨。”

　　严金明则强调，对农户宅基地有偿退出等方面要防止冒进，决不能违背农民意愿，以行政手段强迫农民执行。