盘活闲置农房，发展民宿经济，是乡村振兴的重要亮点。今年中央一号文件指出：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。专家认为，这是我国农村“三块地”的最后一块土地制度改革，对于盘活农村宅基地，赋予农民财产权，促进农村产业兴旺，加快实施乡村振兴战略，具有重要的战略意义。同时，也是盘活闲置农房、发展民宿经济的根本性制度保障。
一、正确把握盘活闲置农房的政策导向
现行农村宅基地制度是新中国成立60多年来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用；一户一宅、限定面积；无偿分配、长期占有”。这一制度在保障农民居有住所、促进农村稳定发展中发挥了基础性作用。但是，随着城乡经济、社会和人口结构的变化，现行宅基地制度面临着严峻挑战和突出问题，主要是：用地供需矛盾尖锐，新增宅基地取得困难（上海翻建、新批和户口转非的小农民都无法解决）；人口大量转移和土地退出不畅，闲置、空闲宅基地和农房增多；宅基地和农房财产价值未能显化，大量土地、农房资产处于“沉睡”状态。因此，要按照“三权分置”盘活闲置农房还有许多政策羁绊。为此，我们认为要正确把握以下政策导向：（下转B6版） （上接B3版）
1.要明确“三权”、落实“三证”。即盘活闲置农房必须首先做到权证清晰，要明确宅基地集体所有权主体、明确宅基地资格权主体、明确农房财产权主体，要有合法的宅基地使用证、农房财产权登记证、集体经济组织成员证。这样就为盘活闲置农房设置了一个合法的准入条件，从而在坚持“三权”不变的原则下，开展闲置农房的盘活利用工作。严禁借盘活闲置农房之际下乡建设别墅大院和私人会所。
2.要符合“村庄保留规划”和“一户一处”原则。即盘活闲置农房必须要在规划保留的村庄内开展，在优先保障村民居住的条件下，符合“一户一处”（土地法第62条）、产权清晰、处于闲置状态和可安全利用等要求，并经集体经济组织认可。不包括设施农业项目配套用房、违法占地建房以及农民非居住用房等。
3.充分尊重农民意愿，兼顾各方合法利益。充分尊重农民意愿，按照依法、自愿、有偿的原则进行。盘活闲置农房，发展民宿要尊重农民的选择权，不得强行并户、移居、腾房，首先要保障现有农民的居住用房。正确处理好农户、集体和合作单位之间的关系，确保各方合法利益，做到共建共享共赢。
4.坚持“五个结合”。即盘活闲置农房、发展民宿经济是一项系统工程，要与现有的农村改革发展规划、政策相衔接，与落实乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求相结合，与推进上海城乡发展一体化规划相结合；与美丽乡村建设、“五违四必”整治相结合；与深化农村土地制度、产权制度改革相结合；与壮大农村集体经济、增加农民收入相结合。
二、上海发展民宿经济的战略路径选择
民宿是利用自有住宅或闲置房屋，结合当地人文自然景观、生态环境资源及农业生产活动，以家庭副业经营方式，为旅客提供的乡野生活住宿处所。民宿虽然是非酒店业的民间小微旅游服务实体，但是它同样具有旅游业的各种要素和规范规定，有的甚至更具有个性化。因此我们必须厘清民宿的基本特征、主要类型，才能走进民宿、发展民宿，寻找适合上海特点的民宿发展路径。
1.基本特征
个性特征张扬。民宿就是民居，就是老百姓的住宅。由于接受不同文化、不同风俗、不同传统、不同家教的熏陶，其房屋显得各具特色，都充分体现主人的意愿。在民宿生活服务上，家庭的个性化特点明显。
乡土文化明显。民宿是一种民间建筑，建筑是一种文化，因此，民宿虽然个性化特征明显，但脱离不了当地文化的影响，在外观、建筑风格、内部设施等方面都能体现多样化、本土化的民间风俗文化特色。
“乡愁”色彩浓厚。由于民宿历史痕迹明显，乡土气息浓厚，贴近甚至融入百姓生活，因此，很容易引起人们的思乡之情，勾起人们的儿时回忆，是典型的“乡愁”型旅游产品。这是民宿的典型特征，也是民宿的吸引力、生命力所在。
接待客源多样。民宿由于规模小、客房少，接待的客源，一般是周末度假的城市白领，特别是年轻的背包客、自驾游的亲子客源，还有喜欢去农村度假养生的城市老人等。
2.基本类型
（1）按类别分：有传统民宿和现代民宿。传统民宿多以民间百姓的民居为依托改造而成，是民宿的主流。现代民宿以新建为主，一般依照当地的建筑风格辟地新建，也有移植域外名宅、名村，形成反差效应，增强吸引力。
（2）按功能分：有单一服务型和综合服务型。单一服务型是指只提供住宿服务，此类民宿一般紧靠大型景区、旅游综合功能区和城市，综合服务型是指除住宿外，还能满足其他的服务需要，如餐饮、观光、休闲、养生等功能。
（3）按规模分：一是居家散落型。把多余的房间整理出来做接待客人用。布局分散，星星点点散落在村庄里、街道上。二是联户打造型。一两户人家选择合适的地点建造几栋民宅打造成民宿。这类民宿多见于交通要道旁，以提供特色餐饮为主，兼作住宿。三是连片集群型。通过规划，把一个村庄、一条街道或者其中的一部分连片打造成民宿。
（4）按层级分：有一般民宿、精品民宿和潮流民宿。一般民宿主要以居家民宿即传统民宿为主，其特点是原始、朴实、真实；精品民宿主要体现在内部装饰精致，富有创意，按照现代人的生活需求进行设计。这种民宿的美感度、舒适度、享受度甚至胜过高星级宾馆；潮流民宿是根据异国异地、名村名镇主题内容建设的或恢复重建的景区民宿，归类为潮流民宿。
3.路径选择
据业内专家分析，我国民宿尚处在起步发展阶段，近两年进入了快车道，各地民宿都有自己的地方特色，特别是浙江省，依托青山绿水，发展民宿走在全国前列。上海的发展路径怎么选择，我们认为，主要突出两大特色：江南水乡和海派文化。具体可以选择以下三种模式：
一是普惠型民宿。就是农家乐的升级版，在原来吃农家饭的基础上，住农家屋。这种民宿在政策允许的范围内，通过对闲置房屋的内部改造装修，形成可以供客人住宿的房间。是一种居家散落型的民宿，起点相对比较低，但是基础好，发展快，受益面广。它的特点就是依托江南水乡、小桥流水、田野风光、白墙黛瓦，使游客享受原汁原味的农村生活方式。
二是文创型民宿。选择郊区有历史文化底蕴的村庄、小镇，利用社会资本，对闲置农民房进行成片改造，并植入农耕文化和海派文化，提升原有村庄、小镇的文化内涵和景观水平，成为具有一定规模的民宿旅游度假区。如上海金山嘴渔村，经过改造，成为市民青睐的集海鲜餐饮、旅游度假、渔文化为一体的民宿综合体。还有莫干山的后坞村、江苏宜兴的张杨村等。
三是精品型民宿。上海完全有条件打造具有海派文化、国际元素的豪华型高品质精品民宿。这些民宿，主要应选择在大型项目游客集散地，如浦东迪士尼乐园周边、松江佘山国家森林度假区周边、奉贤金山滨海旅游区、青浦淀山湖风景区、崇明国际生态岛等，通过规划，投资新建高品位的民俗旅游度假村，成为上海乡村旅游吸引国内外游客的一张名片。
三、创新发展民宿经济的体制机制
农村宅基地“三权分置”和盘活闲置农房，是农村土地使用制度的重大创新，具有丰富的政策内涵，根据中央的要求，上海要在实践中积极探索和创新，以形成新的体制机制。
1.积极探索和完善宅基地“三权分置”的政策机制。市有关部门要结合上海实际，认真梳理目前上海农村宅基地的现状和存在的问题，围绕落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，加快研究制定本市宅基地“三权分置”的具体实施细则。重点要界定取得宅基地的资格权，颁发宅基地资格权证。在此基础上，探索研究宅基地的分配、转让、出租、退出、继承等政策机制。要研究宅基地及其农房财产权银行抵押贷款的政策机制，以获得金融机构对盘活闲置农房和发展民宿经济的资金支持。同时，要梳理中央和本市农村集体土地使用制度改革、征地留用地、农业设施和休闲旅游用地等政策，与盘活宅基地、闲置农房的政策配套使用，形成政策的综合效应。
2.探索创新发展民宿经济的组织形式和运行机制。从闲置农房到民宿产业，这是重大的制度创新和资产裂变，需要形成新的组织形式和经营主体。根据浙江、江苏等地的实践经验，主要有以下一些做法：一是组建民宿专业合作社。一般以村为单位，由村集体经济组织牵头，吸收农户入股，组建成股份制的以民宿为产业的农民专业合作社。这种模式的好处，全村形成了一个共建共享的利益共同体，农户共担责任、共担风险，确保民宿产业健康发展。二是实行“公司+农户”的模式。由镇村龙头企业、资产投资公司或城市有关工商企业作为投资方，负责改造修建符合条件的闲置农房，与农户签订租赁合作协议，由投资方统一经营，农户做好服务工作，收益定比分成。三是农户自主经营，村集体组织做好服务工作。上海要根据实际情况，形成新的组织形式和运行机制。
3.加强政府引导管理，形成全社会创新合力。盘活闲置农房，发展民宿经济，是乡村振兴的重要亮点，也是上海推进城乡一体化发展的一项系统工程，需要全市上下形成合力。一是加强政府管理。市、区、镇三级政府都要建立专项领导机构，由各级政府的分管领导牵头，各有关部门组成，并制定实施计划，统筹协调规划、项目、资金、进度和考核等。二是坚持规划先行。要结合本市城市总体规划、本市“十三五”城乡一体化规划和美丽乡村建设规划，认真编制盘活闲置农房和发展民宿经济的产业规划，明确民宿经济的集聚区、精品区、示范区和散落区的空间布局，并根据各区镇实际情况，明确先行区，以此带动面上的发展。三是形成社会合力。要通过制定优惠政策，创新利益驱动机制，激活城市资本、农村集体组织、农民自身参与闲置农房改造的积极性。鼓励企业家、艺术家、海归城归派、外出农民工、大学生返乡到农村发展民宿产业。四是创新政策机制。有人说，盘活闲置农房，发展民宿经济，是农民在土地制度改革上的最后的晚餐，也是落在家门口的红利，因此必须慎之又慎，让农民真正分享改革的红利，形成长效增收机制。为此必须制定相关的政策，从闲置农房的界定上、从盘活闲置农房的方式途径上、从财政力量的支持上、从社会资本的介入上、从民宿产业的经营上、从土地、信贷、税收等方面，形成政策创新机制。