一、基本情况

　　通过调研，我们认为上海盘活利用开发农村闲置房屋使用权正当其时，具有良好的基础条件。首先，沪郊农村自然资源为盘活开发利用农宅奠定了基础。上海是典型的江南水乡，古镇、水乡、老街、海岛、古文化遗址、渔村以及田野自然风光等景观资源较为丰富，民间传统文化源远流长，各种民俗活动也具有地方特色。特别是随着全市村庄改造和美丽乡村示范村的推进，农村环境面貌发生了明显改善，不少乡村风貌别具一格。（下转B5版）　　（上接B3版） 其次，农民盼望实现闲置农房的财产性功能。目前上海村里两成左右农户的房屋已闲置空关，一半农户的房屋为半闲置房（指日常由老年人居住，节假日儿女回家居住）。上海郊区农民的习俗是有农村的房屋不算有房，生活目标是“城里有房，才能娶妻安家”。即便在我们调查的纯农业地区，四成左右的农户已在城区或镇里购置了住房。对304个村的问卷调查显示，三成左右农民愿意将闲置房屋流转出来，以增加经济收入。

　　此外，社会资本对利用农宅投资建设的热情不减。近年来，全市民宿客栈数量大约在300家左右，主要分布在青浦、崇明、金山、浦东、松江等乡村，形成了青西三镇、金山嘴渔村为代表的民宿聚落，同时还建设了一些创客空间。相关企业依托浦东新区川沙新镇连民村紧邻迪士尼乐园的地理优势，运用高新科技打造风格各异、主题鲜明的现代化民宿。金山区在全市率先以民宿发展协调领导小组的名义推行一站式审批，近期已对6家民宿进行了备案登记，由此调动了经营主体的投资开发积极性。

　　调查显示：上海盘活农村闲置房屋使用权有试点、有成效。通过盘活开发利用农村闲置房屋，实现了多方共赢：乡村生态环境水平得到了提高，市民对美好生活需求得到了满足，尤其是农民的增收渠道进一步拓展。一是租金收入。农户将闲置、半闲置农宅流转给集体、合作社，或者租赁给企业，获得租金收入。浦东新区川沙新镇连民村农民年房租收入3.6万至15万不等，且每年递增5%；奉贤西渡街道益民村、金山嘴渔村农户出租房屋每年收益5至6万元。15年租赁期到期后，改建房屋的经营权将返给农家。二是销售农产品收入。各类时令鲜嫩的农副产品深受游客欢迎，农家乐、乡村深度游带动了周边农户发展特色农业、绿色农业，实现增收致富。三是收益分红。一些地方集体的养殖场、仓库、厂房等，成为发展乡村民宿和众创空间的物质载体，壮大了集体经济实力。如奉贤西渡五宅村将每年村办公用房、旧厂房出租获得经营利润600万元，村民可享受来自集体经济组织的收益分红。四是就业收入。通过盘活闲置农宅，改善了农村整体面貌，乡村旅游、民宿产业、文化创意、运动健身、电商物流等业态百花齐放，创造了许多就业机会。据对304个村调查，已开展农宅盘活利用的村，都吸纳了大量本地劳动力就业，从事民宿管理、保洁服务等工作，月工资在3000-8000元不等。

　　二、问题分析

　　虽然上海在探索盘活利用开发农村闲置房屋方面迈出了可喜的步伐，但与江浙地区相比，存在明显差距。一是形态散，以零散盘活为主，盘活改建的农宅混杂在村居中。二是规模小，以整村盘活的方式至今还未形成。三是精品少，难以与江浙比拼，除少数几个精品民宿外，缺少精品，形不成气势。四是诚信差，农民对合同契约诚信度不够现象普遍存在，因反悔而出现的经济纠纷时有所闻。村干部还反映，发展民宿与增强农村集体经济实力关系不大，担心“瞎折腾、不长久”。上述问题，究其原因：

　　一是缺乏一个部门主抓。基层反映，全市缺乏一个主管部门。

　　二是项目开发审批难。调研时，一半的被调查者反映，目前农村闲置房屋流转开发主要用于发展民宿，由于土地不能转性，用农宅办民宿办不了相关证照。工商登记没有登记类别，既不是旅馆也不是餐饮，难以获得许可证。同时，乡村民宅建筑多为自建房，九成以上的农村房屋是上世纪建设的，房屋的建筑安全难以核准。加之，乡村民房通常不具备商业接待设施所需的消防设施和消防条件，在消防审核中遇到很大困难。

　　三是配套设施不到位。调研时，八成的被调查者反映，将农民闲置房屋改造成民宿或者众创空间，需要更多依托村庄的整体环境和周边的旅游资源，规模化发展后还需要旅游设施用地作为保障，包括建设停车场、娱乐活动设施、接待中心等。同时，乡村排污纳管、供水供电、电线电讯、燃气等公共服务配套设施，也需要增加投入。

　　四是发展定位同质化、低端化。从总体来看，全市缺乏顶层战略设计，更缺乏统一规划。盘活利用闲置农宅大多用于发展旅游休闲，风格样式和发展定位雷同，存在同质化问题，市场定位及产品层次低端，特色不明显，缺乏故事性，遗失乡村性，难以实现可持续性。

　　三、对策建议

　　通过调研，我们认为上海探索放活农村闲置房屋使用权，让土地利用效率得以提升，让农村房屋的价值得以显现，让富余的劳动力能够就业，从而推动产业发展、农民增收，这是当前和今后一个时期推进乡村振兴的有效抓手，应尽早谋划。目前上海已到了关键窗口期，要充分发挥上海乡村与超大城市具有的地理位置近、市场需求强、高新技术多等优势，扬长避短，积极推进。在具体推进过程中，需要把握好“三个注重”：

　　一要注重增强三个意识。一是聚焦重点意识。切忌遍地开花、“撒胡椒面”。近阶段宜在具备自然人文资源和周边有比较完备的旅游设施的“三边一岛（迪士尼乐园边、淀山湖边、黄浦江边和崇明生态岛）”优先开展这项工作，集中资金投入，逐步形成重点发展集聚地区。二是典型引路意识。切忌搞平衡、搞平均用力。在近年来推行美丽乡村示范村的基础上，遴选一批精品村，通过2至3年的建设，实现重点突破，以点带面，为后续开发积累经验、塑造典型、提供样板。三是精品开发意识。切忌贪大求洋、单纯追求数量。要坚持高起点、高品质发展，与上海超大城市相匹配，防止低档次低水平重复建设，避免不必要的人力、资源、资金浪费。

　　二要注重处理三方关系。正确处理好农户、集体和投资方三者之间的利益关系，确保各方的合法权益，做到互利共赢。盘活利用开发闲置房屋的方式可以多样化，但倡导由集体统一组织运营为好。村集体经济组织作为农村宅基地所有权主体代表，应发挥组织和引导作用，减少一家一户与社会资本开展合作经营产生各类矛盾纠纷。村集体经济组织可以通过统一组织经营管理、提供公共设施和服务等，获取合理的经营收益和管理费用，由此壮大集体经济实力。坚持发挥农民主体作用。按照农民离地不失地、离房不失房的原则，充分尊重当地农民意愿。不能为了集中连片经营搞强迫命令，房屋租赁经营合同期满或中止后，房屋所有权仍归原农户所有。

　　三要注重实现三个带动。通过推进农民闲置房屋盘活利用，一是带动美丽乡村整体发展水平，遵循乡村自身发展规律，保留保护村庄肌理，体现江南特色，有风貌更要有韵味，有颜值更要有气质，有入眼的景观更要有走心的文化。二是积极引进各类优质社会资本、专业团队、能工巧匠参与到这项工作，增强更多的人气，为乡村发展增强活力。三是坚持发展美丽经济，应结合当地资源禀赋，叠加农村生态和人文资源，把盘活利用闲置房屋促进民宿发展与田园综合体、休闲旅游、体验教育、养生养老等融为一体，融合形成新业态新模式，发展各类衍生产品，真正实现美在生态、富在产业、根在文化，促进乡村可持续发展。

　　盘活农村闲置房屋使用权需要有强有力的创新举措和支持办法。针对调研中的具体问题，建议采取如下措施：

　　一要发挥政府作用。应明确一个主管部门牵头组织推进这项工作，建立部门协调工作机制，农业、旅游、市场监督、公安、卫生、环保、规划、金融等部门要合力予以推进。市、区两级政府要发挥行业协会和集体经济组织的力量，构建多方参与的开发与管理机制。一是抓规划，由牵头部门做好闲置农宅流转的统一规划，切实加强政策指导。二是建平台，先期，以区为单位，由政府统一打造平台，做好协调统筹服务。未来条件成熟后，在全市层面统一建立平台，统一标准，面向海内外招标，提高资源利用率。三是创品牌，统筹加大对民宿公共区域品牌宣传支持力度。四是强监督，要注重审批之后的项目日常监督和长效管理。

　　二要出台扶持政策。市旅游局会同市农委等部门制定上海民宿发展的指导意见，明确可操作性标准，研究出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的办法。政策设计要维护好、保护好、实现好农民利益，在消防等方面要在守住安全底线的基础上，根据农宅实际，适当放低准入条件。规土部门应支持新建、改扩建乡村民宿项目与公共服务设施，允许在观赏农业型项目周边配套少量旅游服务功能用地。市应给区一定的自主权，建立容错机制，开展评比活动，实行优秀者后补助奖励。

　　三要强化设施配套。应加强多部门协同，整合优惠政策和资金支持，形成支持合力，按照统一规划，分步骤、有重点地抓好适宜民宿发展区域的乡村环境整治和基础设施建设，加快水电设施、排污纳管、内外交通、消防给水等基础设施改造和旅游服务设施建设，完善道路交通指引标识系统等。

　　四要融合文化元素。推行差异化的竞争和品牌策略，注重促进本地文化和乡村产业与民宿的融合，发展集观赏性、娱乐性、体验性为一体的民宿综合体验产品，塑造乡村整体产业链，进一步促进乡土文化的激活和乡村活力的再生。推行乡村规划培训师制度，培育一批优秀的民宿业主，讲好上海乡村文化故事，以满足人们追求异质文化的个性化需求。

　　最后，强调坚守三条底线：一是坚持符合规划为前提，防止无序开发。 盘活利用农民闲置房屋应在农民合法宅基地上的房屋进行，强调在规划保留保护的村庄内开展，房屋应符合本市城市总体规划和土地利用总体规划、产权归属清晰、处于闲置状态和可安全使用等要求，并经农村集体经济组织认可。二是不得违规违法买卖宅基地，禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆；三是防止以盘活利用农民闲置房屋的名义进行各类违法建设，禁止采取以租代售的方式经营农民闲置房屋，杜绝变相发展小产权房。