作者简介
孙雷
市人大农业与农村委员会
主任委员
［核心提示］
去年11月23日，市十四届人大常委会第四十一次会议表决通过了《上海市农村集体资产监督管理条例》（以下简称《条例》），今年4月1日起正式施行。为了贯彻实施好《条例》，市人大常委会决定在今年下半年开展《条例》的执法检查。日前，市人大农业与农村委在这里举办《条例》执法检查培训班，目的是进一步认识贯彻实施《条例》的重要意义，把握《条例》的立法思想和精神实质，明确开展《条例》执法检查的重要内容与具体方法，确保《条例》在本市得到贯彻实施，做到良法促善治，推进本市农村集体经济健康有序可持续发展。
深刻认识《上海市农村集体资产监督管理条例》立法的历史背景
（一）农村集体资产的由来及定义
农村集体资产的形成，始于上世纪五十年代中期高级农业生产合作社的建立。1956年6月30日全国人大一届三次会议通过并颁布的《高级农业生产合作社示范章程》，规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。1959年4月，中央制定了《关于人民公社的十八个问题》，最早明确了人民公社实行三级管理、三级预算的体制，以生产队作为基本核算单位。1961年6月15日，中央颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（六十六条），明确了“三级所有、队为基础”的集体所有制性质。尽管现存的农村三级组织，已由村民小组、村民委员会、乡镇人民政府替代原有的生产队、生产大队、人民公社，但是经济组织和核算体制没有发生根本性的变化。
农村集体资产一般分为乡镇、村、组三级所有，以农村集体资产为经济基础建立的农村集体经济组织实行劳动群众集体所有制，是集体成员利用其所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要实现形式。具有以下四个特点：
一是区域性。农村集体经济组织存在特定的地域（社区）范围，一个乡镇、一个村、一个组一般只建立一个相应经济组织，依法独立开展经济社会活动，承担相应的法律责任。集体经济组织与本区域（社区）户籍人员建立成员关系，成员履行相关权利和义务，承担相关责任。
二是合作性。集体经济组织的资产由组织成员共同所有，经营活动实行民主决策、民主管理、民主监督，经营管理班子由成员民主选举产生，生产经营等重大决策由成员民主决定，选举时实行一人一票的决策方式，资产收益和劳动成果归成员共同分享，权利义务人人均等。
三是排他性。镇、村、组每个集体经济组织的区域范围、资产产权、成员边界是清晰的。按照国家有关法律法规和集体经济组织章程规定，非农村集体经济组织成员或经济实体，不得享受农村集体经济组织的权利，不得占有农村集体经济组织的资产以及享受收益分配，也不得成为该组织的成员。
四是公益性。在公共财政难以全面托底覆盖农村的情况下，农村集体经济组织承担着区域内的教育、文化、卫生、医疗、体育等公共服务和农村公益事业设施建设。如，农村养老统筹、养老金补贴、老年人节日慰问、成员体检普查、社会治安管理、外来人口管理、河道保洁、环境治理等公益项目。
农村集体资产是农村集体经济组织成员的共同财富，具有总有的特征。它不同于共有的资产，一般情况下，农村集体资产不得进行分割，不能一分而光。农村集体经济组织所拥有的土地、资产、资金等，是保障集体经济组织成员共同生存和发展的物质基础，必须保持相对稳定，长期不变，这是坚持农村集体经济所有制性质不变的根本所在。
（二）本市农村集体资产的现状
农村集体资产对农村社会的发展、农民生产生活条件的改善作出了巨大贡献。目前，农村集体资产主要分为三类：一是农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；二是用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；三是用于农村公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。
农村集体资产情况：截至2017年底，本市农村镇、村、组三级集体经济组织总资产为5620.2亿元，比上年增长6.0%。按照集体经济组织来分，镇级3822.4亿元，村级1754.6亿元，队级43.2亿元，分别占68.0%、31.2%和0.8%；经营性资产3363.4亿元，非经营性资产2256.8亿元。全市农村镇、村、组三级集体经济组织净资产为1637.7亿元，其中，镇级847.1亿元，镇均6.9亿元；村级765.4亿元，村均4564.1万元。
农村土地资源状况：截至2017年底，本市农村集体农用地263.3万亩，其中：全市有农村集体耕地255.6万亩，农村土地承包面积175.2万亩，承包农户59.9万户。建设用地179.1万亩，其中集体经营性建设用地59.2万亩，集体公益性用地17.7万亩，农村宅基地用地68.9万亩，其他建设用地33.5万亩。
农村集体资金情况：截至2017年底，本市农村集体经济组织拥有货币资金1040.5亿元。其中：镇级559.4亿元，镇级平均4.6亿元；村级463.3亿元，村级平均2762.7万元；队级17.9亿元。
（三）本市农村集体经济组织及成员现状
农村集体经济组织情况。截至2017年底，本市有122个镇级集体经济组织，1677个村级集体经济组织，20715个组（生产队）级集体经济组织。
农村集体经济组织成员情况。截至2017年底，本市农村集体经济组织成员共590万人，其中，现有成员325万人、过往成员265万人，累计总农龄数1.26亿年。
（四）本市农村集体经济组织产权制度改革情况
本市较早地启动了农村集体经济组织产权制度改革的探索。到2017年底，上海已累计完成改制1646个村，占全市1677个总村数的98.1%；镇级改制累计完成62个，占全市122个有农村集体资产的镇（街道）数的50.8%。
正确把握《上海市农村集体资产监督管理条例》的核心要义
法律的生命在于执行。如何执行？首先要对《条例》的各项规定，做到全面领会、准确把握。《条例》共7章42条，分为总则、组织机构、经营管理、指导监督、法律责任和附则，其中核心内容和关键条款需要深入领会准确把握，这也是我们参加培训最重要的目的。
（一）关于总则。共七条。主要规定了立法的目的和依据、适用范围、党的领导、政府职责、事务分离和分账管理、法律保护和人大监督等内容，是《条例》的核心内容和指引，每句话、每个字都很重要。
第一条讲立法目的，三句话就是立法的重要意义，回答了为什么要立法的根本问题，每句话展开讲就是一篇文章。
第二条讲了适用范围，这里要明确的是指“农村集体资产和农村集体经济组织”适用这个《条例》，不包括城镇集体、中心城区街道集体和其他国有土地上存续的集体经济，也不包括农民专业合作社以劳动合作为主的组织。
第三条讲的是农村集体经济组织与所在地基层党组织的关系。中国共产党作为执政党，她在基层的组织即乡镇（街道）党委和村党组织（党总支、党支部）对农村集体经济组织（含乡镇和村两级集体经济组织）实行全面领导，体现了“党是领导一切”的原则，这在地方立法中必须予以明确并得到全面落实。这一条在农村集体经济组织的章程中必须得到体现。这样做的目的，有利于基层党组织加强对农村集体经济组织的领导，巩固党在农村的经济基础和执政地位。
第四条，强调了各级政府要建立完善财政引导、多元投入的集体经济发展扶持机制，加大对农村公共服务的财政投入，目的是减轻农村集体经济组织的公共负担，支持农村集体经济更好地发展。其中第四款明确了已建立街道办事处的区域内存在农村集体资产的和农村集体经济组织的，该街道办事处履行本条例关于乡镇人民政府的各项职责。这种情况在郊区九个区均有存在，在中心城区五个区（静安、长宁、普陀、杨浦、徐汇区）的六个镇（彭浦、新泾、长征、桃浦、五角场、华泾镇）同样也存在。
第五条，明确集体经济组织应当与乡镇政府、村委会实行事务分离、分账管理。这项工作前几年已经启动，村一级事务分离和分账管理已基本实现，但乡镇一级进行之中，有的地方推进有难度。这里我要强调，从4月1日起，一定要抓紧进行，在《条例》中用了“应当”，就是要依法实行规定，希望各相关乡镇要排除困难予以实施。有的乡镇领导对村委会与村集体经济组织实行事务分离、分账管理有不同看法，这在立法之前是可以理解的。但是，现在《条例》实施了，那就是依法办事，《条例》中明确“应当”，也就是必须要落实的事，至于实行分账管理后，村级支出怎么安排，各区再可以制定具体的操作办法。
第六条，明确农村集体资产受法律保护，任何单位和个人不得侵占损害。这条强调“财政投入实施的农村公共设施建设和公共服务项目，不得强制农村集体经济组织安排配套资金”。这项规定具有很强的现实性。随着城乡发展一体化和城乡融合发展的推进，政府加大了公共设施和公共服务项目的投入，有能力和有条件的农村集体经济组织在自愿的前提下参与建设和投入，改善本区域内成员生产生活条件，建设美丽家园，实施乡村振兴，这是值得提倡的。但是，也要防止强迫命令，超越农村集体经济组织的能力、甚至举债欠账搞建设的事情。《条例》这样规定，本义是为了减轻农村集体经济组织不必要和不可为的负担。
第七条，明确了市、区人大及其常委会和乡镇人民代表大会应当加强对农村集体资产的监督检查。这是《条例》的亮点之一，也是《条例》创设农村集体资产监督“四位一体”的最重要的一环。我们希望各区人大和乡镇人民代表大会积极探索，形成人大监督农村集体资产的新路子。（下转Ｂ2版） 上接Ｂ1版
（二）关于权属确认。共四条。主要规定了农村集体资产范围，农村集体经济组织成员、成员与份额登记、份额管理等内容。从这章起，《条例》就开始分述。首先解决农村集体资产有哪些？这些资产的所有权、经营权、收益权应归属谁？量化到成员后的份额怎么管理？
第八条，明确了农村集体产管理的范围。农村集体资产一般可分为资源性资产（以“三块地”为主）、经营性质产、非经营性资产、其它依法属于成员集体的资产，《条例》中例举了5个方面。第6款这句话很重要，“前款规定的经营性资产应当以份额形式量化到本集体经济组织成员。”这是贯彻中央文件精神的具体体现，也是我们上海将成员的权益用“份额”来表达，而不用“股份”的原因。根据农村集体经济组织总有的原则，农村集体产权制度改革必然坚持所有权不变，也就是说我们改革农村产权制度，明晰产权，确权到成员，这个权是使用权和收益权，与股份制的股权有着本质上的区别，如使用“股份”这个词，容易与股份制经济混淆。
第九条，规定了农村集体经济组织成员的定义和四项权利，是《条例》的核心条款之一。解决农村集体经济组织“份额”权谁有份谁无份的问题，明确了集体经济组织成员的拥有知情权、表决权、收益权、监督权的四项权利。在成员的定义中，要成为农村集体经济组织成员必须具备三个要素：一是户籍关系，即在乡镇、村、组集体（区域）生产生活的人员；二是建立农村土地承包关系的人员；三是对农村集体资产积累有贡献的人员；同时，必须经过农村集体经济组织民主程序予以确认。
第十条，明确农村集体经济组织应当建立成员名册等基本信息，并及时向乡镇农经机构备案，这项工作随着农村改革深入，村一级基本建立，但乡镇一级尚有50%左右乡镇尚未改革，下一步必须予以完善推进。第二款明确成员享有的份额，应当以户为单位记载。有的同志在立法中提出异议，我们当时经过研究认为，农村集体经济组织及其资产的形成与农村土地集体所有制形成有着必然的联系。从根本上讲，当年农村搞合作化时，农民带着土地入社，当时的土地权证就是以户为单位的。随着户内成员的变化，自然会遇到份额继承的问题，就像农村土地承包权一样，以户为单位，“生不增、死不减”。所以，《条例》规定“户内总额一般不随人员增减而调整。”
第十一条，对农村集体资产的份额管理作出了相应规定。重点：一是明确了现阶段实行封闭管理；二是通过继承取得的份额不享有表决权；三是通过内部转移获得的份额不得超过章程规定的上限（闵行区试点的做法是平均份额的五倍），这项规定主要防止农村集体经济组织出现“一股独大”或被少数人控制和占有的问题，这也是落实习近平总书记指出的农村集体经济要防止内部被少数人控制占有、外部被社会资本大鳄吞食的指示精神。
（三）关于组织机构。共七条（第12-18条），主要规定了经济合作社的登记、基本架构、章程、成员（代表）大会决定的事项、议事规则、理事会职责、监事会职责等内容，比较具体，绝大多数农村集体经济组织都是这么做的，实施中也没有大的障碍，我不一一解读了，有几个重点条款我点一下。
第十二条，乡镇集体经济组织可以登记为农村经济联合社，村、组农村集体经济组织可以登记为农村经济合作社，这是符合中央文件精神的，中央文件中明确可以称为经济合作社，也可登记为股份经济合作社。我们上海选择经济合作社，主要为了把“份额”和“股份”区别开来，且前一段农村产权制度改革后，已经按照市委7号文件执行登记为经济合作社，这样前后政策连贯、保持一致。关于“已经登记为有限责任公司或者社区股份合作社的，符合条件的可以转制为经济合作社”。这种情况发生在市委7号文件下发之前改制的农村集体经济组织身上。一般有两种情况：一种是成员没有变化，都是属于本集体经济组织内部的成员，没有外部人员进入，股份（份额）构成上也没有非本集体经济组织因素的，债权债务清楚的，经过一定民主程序和政府主管部门审核认可的，可以申请转制为经济合作社；另一种情况是成员已向外部开放的（或部分），股份（份额）构成上已存在非本集体经济组织因素的，那么就不符合转制的条件，仍按现行《公司法》运作；如果这些因素全部消失，即可通过回购股权（份额），调整成员范围，那么还是可以具备转制的可能。具体情况由市主管部门或各区去掌握，《条例》只是作出了原则性规定，留出空间让政府部门去操作。
第十四条明确经济合作社应当制定章程。市区农业主管部门制定示范章程。这项工作请大家予以重视，《条例》实施后，本市所有的农村集体经济组织（包括经济合作社、经济合作联社等）都要把原来的章程拿出来看一看，要对照《条例》规定和示范章程，逐条逐项予以梳理，如有违反和不符合的地方要认真予以修改完善。比如：第一条章程制定的依据是《上海市农村集体资产监督管理条例》；比如，本社经营范围要按《条例》规定的表述（一般不提农村集体的土地）；比如，成员的资格和权利义务，要按《条例》规定来明确；比如，理事会、监事会要实行任期制（以前没有规定要搞任期制），等等。
（四）关于经营管理。共十一条（第19-30条）。主要规定了农村集体资产经营管理制度与方式，资产的清产核实、规范经营、财务管理制度、会计委托代理、信息公示、收益分配、集体经济组织合并分立及解散、产权变更登记相关税费减免、农村集体资产评估、内部审计和成员民主监督等内容。农村集体经济组织作为市场经济主体，在经营管理方面具有市场主体一般的要求，主要依法经营、加强管理、保值增值，实现可持续发展。有几个重点解读一下。
第十九条中第三款：“农村集体经济组织理事、主要管理人员不得违反法律、法规和章程的规定，或者未经成员大会同意，以农村集体资产为他人提供担保。”立法中，针对农村集体经济组织乱担保造成的损失损害，有的同志提出，应当禁止农村集体经济组织对外担保行为。经讨论研究，我们认为地方立法不能与上位法冲突，如果简单一禁了之，就会违反《担保法》，属于限制了经济法人的行为。但是，又要防止乱担保行为的发生，所以，《条例》在制定中加了“两把锁”：一是不得违反法律法规和章程的规定，即集体经济组织可以通过章程来限制这种行为；二是未经成员大会同意不得为他人提供担保，这种可能损害本集体经济组织利益的担保，一上会肯定会遭到大多数人反对的。
第二十五条第四款规定“农村集体经济组织应当在农村经营管理机构的指导和监督下，根据本集体经济组织状况和发展实际，制定年度收益分配方案。”这一条很重要，农村集体经济组织的收益分配事关成员的切身利益，也是成员享受集体收益权、增加改革获得感的物质基础，必须处理好组织与成员、当前与长远、消费与积累等关系，核心的一条是“效益决定分配、有收益才可分配”，要防止盲目攀比，“分过头”和搞负债分配。
第三十条对农村集体经济组织成员的民主监督作出了规定，这是一条创制性的监督条款，也是《条例》“四位一体”监督机制的重要一环。下一步在实施中各区、乡镇一定认真加以贯彻执行，不能认为可有可无、做不做到无所谓。
（五）关于指导监督。共六条（31-36条）。主要规定了农经机构监督事项、检查职权、审计、预警与约谈、监督检查结果与记录、异议的提出、投诉举报等内容。《条例》赋予市、区和乡镇农村经营管理机构对农村集体资产管理日常的指导监督职能，充分体现了地方立法的特色，也符合本市实际。在立法初期，有些同志对《上海市农村集体资产监督管理条例》的法名曾提出过不同意见，认为不必加上“监督”两字。但是，我们经过调研认为，农村集体资产普遍存在着监督不力的问题，要落实习近平总书记提出“两个防止”的指示精神，必须建立起强有力的监督机制，要明确专门的指导监督机构，这是农村集体经济的本质属性决定的。农村集体经济组织作为“特别法人”，不同于一般法人，其区别就在于它是社会主义公有制经济的组成部分，也是社会主义公有制经济的重要形式。有的同志曾经把农村集体经济称为“母鸡经济”“风筝经济”，都有一定的道理。在现阶段，它是实施乡村振兴战略重要物质基础，也是实现农村社会共同富裕的重要途径。所以，这一章既给农经机构监督指导赋予了许多职权，也给农经机构很大的责任。市农委与市农经管理站已经制定相关的操作细则和工作制度，各区镇农经部门正在贯彻之中。加强监督管理的目的是确保农村集体经济在法律法规框架内自主经营，绝不是“包办代替”，也不是“束缚手脚”，而是对农村集体经济的经营进行有效监督和指导，充分保障集体经济组织的自主经营权，促进农村集体经济持续健康发展。
（六）关于法律责任。共五条（第37-41条）。主要对违反本《条例》规定的行为，依照法律、行政法规进行处理的相关条文。具体条文我就不解读了，关键是在实施中，要严格依法办事、依法处置，坚决纠正违反《条例》的人和事，依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济依法有序健康发展。
全面贯彻实施《上海市农村集体资产监督管理条例》任重道远
（一）继续抓好《条例》的宣传普及培训工作。《条例》已于今年4月1日起正式施行，要实施好这个条例，做到守法、用法，首先要知法、懂法。因此，要继续加大《条例》的宣传培训力度。前段时间，市级层面和九个涉农区已经全面开展了《条例》贯彻实施的培训，接下去，各区要继续抓好乡镇农村集体经济组织与有关方面人员的培训，让各级政府、相关部门以及农经管理机构工作人员、农村集体经济组织管理人员，真正了解熟悉这个《条例》，掌握《条例》的精神实质和核心要义，并在实际工作中贯彻执行。同时，要向广大农民群众、集体经济组织成员做好《条例》的宣传解读工作。真正做到依法依规办事，加强民主管理，切实保护好农村集体经济组织及其成员的合法权益。
（二）按照《条例》的要求抓好调整完善提高工作。《条例》实施以后，农村集体经济组织要严格按照《条例》的规定，依法、依规从事经济活动。前面我已讲到，要对照《条例》规定和示范章程，逐条逐项予以梳理，修改完善。同时，也要对照《条例》，对组织机构、民主程序、管理制度、财务制度、公开公示等各方面进行对照检查，切实按照《条例》的要求进行规范。也是我们这次执法检查的重点内容之一。
（三）依法推进农村集体经济的改革发展。一是要继续积极稳妥推进农村集体经济组织产权制度改革。这项工作全市上下齐心协力，花了很大的功夫，村级集体经济组织的改革基本完成，镇级集体经济组织的改制刚好过半，到目前，还有60个镇级集体经济组织（占49.2%）和31个村级集体经济组织（占1.9%）尚未完成产权制度改革。应该说，前期的清产核资、农龄统计等基础工作都已经比较扎实，在这个基础上，按照《条例》的要求继续抓好改制工作的推进。二是在当前新形势下，许多农村集体经济组织都遇到了一些困难，特别是“198地块”减量化的推进，集体经济收入大幅度下降。因此，要加快推进农村集体经济转型升级，探索农村集体经济发展的新路径、新业态、新模式，寻找农村集体经济新的增长点，在本市实施乡村振兴战略中，促进农村集体经济健康可持续发展。
（四）认真开展《条例》的执法检查。今年，市人大常委会将《条例》的执法检查列为年度监督工作重点，将在11月份举行的市人大常委会第七次会议上听取和审议市政府关于贯彻实施《上海市农村集体资产监督管理条例》情况的报告。这次监督的重点主要是以下六个方面：《条例》宣传培训情况、各级政府对村集体经济扶持情况、农村经营管理机构开展指导和监督情况、集体经济组织与乡镇政府及村委会分账管理情况、农村集体经济组织建立和完善制度情况、落实成员对农村集体资产的知情权、表决权、收益权、监督权等情况。我们将和各区人大常委会联动，共同开展执法检查，切实推动《条例》的贯彻实施。
（本文摘自孙雷在《上海市农村集体资产监督管理条例》执法检查培训班上的讲话）