专家简介

　　方言

　　国家发改委农经司副司长

　　［核心提示］

　　中国农业支持保护政策体系经历了一个漫长的过程，从上世纪80年代的生产投入政策，农产品购销政策到形成资金投入、价格支持、生产补贴、生态补偿四大政策支柱，前后经历了30多年。随着我国经济发展进入新常态，农业面临的形势更加复杂。亟待梳理现有政策，逐步完善农业支持保护政策体系。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　文字整理/王平

　　农业支持体系的内涵界定

　　农业支持保护政策以往称之为农业投入政策。1993年颁布的《农业法》将“国家农业投入”单独列为一章，在第42条和第45条明确规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”和“国家农业投入主要用于治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治涝、引水、灌溉等大型水利工程，农业生产和农产品流通重点基础设施，商品粮棉生产基地，用材林生产基地和防护林工程，农业教育、农业科研、技术推广和气象基础设施等”七个方面。

　　1998年，中国即将加入WTO，根据WTO农业协定，成员须按规定口径通报本国国内支持水平，即政府用于农业的财政支出。由此，“农业支持保护”一词，进入人们的视野。

　　此后，我国修改了《农业法》，将“国家农业投入”的概念扩展为“农业投入与支持保护”。并在第38条规定，各级政府财政预算内安排的各项用于农业的资金应当主要用于：加强农业基础设施建设；支持农业结构调整，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支持农业科研教育、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平等九个方面。

　　WTO农业协定所指的“农业支持保护”，除了国内支持水平外，还包括市场准入（进口配额）、出口补贴、动植物检疫等措施，统称为WTO农业协议四大支柱。

　　2002年修订通过的《农业法》与之接轨,在第37条规定“国家建立和完善农业支持保护政策体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平”。并在第33条、第35条、第46条分别对部分粮食品种的保护价定价水平、粮食风险基金用途，建立和完善农业保险制度等作出明确规定。

　　在农业支持保护政策体系中，核心是投入政策。广义上的农业投入指全社会农业的总投入，包括政府和社会各方面对农业的投入。狭义上的农业投入，仅指政府对农业的总投入，即各级政府财政资金安排的农业支出，不包括农村社会事业支出。

　　农业支持体系的演进

　　1998年后，农业进入了发展新阶段。随着国家财力的增强，国家有能力扩大对农业的支持和保护范围。从时间上大致可以分为投资型支持、建立生产性补贴以及价格保护水平和补贴水平双增三个阶段。

　　（一）以改善农村基础设施为主的投资型支持阶段（1998年-2003年）

　　在亚洲金融危机爆发的背景下，国家实施积极的财政政策，大规模发行国债，拉动国内基础设施建设，1998年增发国债1000亿元。农业基础设施成为国债资金的主要投向，资金量约占三分之一，并开始向农村基础设施延伸。

　　实施退耕还林、退牧还草工程。1999年在长江、黄河中上游省区开始试点，因地制宜造林种草，恢复林草植被。国家向3200万退耕农户（1.24亿农民）提供种苗费补助和口粮补助。2003年开始实施禁牧、休牧、轮牧，恢复草原生态。实行森林生态效益补偿。2001年开始，对30个省区（上海除外）的国家级公益林实施森林生态效益补偿，当年补偿规模即达到2亿亩。

　　1998年起，国家先后启动了农村电网改造和农村公路改造等农村民生工程。1998年－2003年间，国家对农村电网改造和农村公路改造方面投入的资金已超过900亿元。此外，1998年，国家开始着手研究农业税费改革，2000年安徽省率先开展试点，2002年试点扩大至20个省区。

　　（二）多予少取、全面减负，建立农产品生产性补贴阶段（2004年-2007年）

　　这一时期，党中央制定的“多予少取”政策得到全面落实，全面取消农业税、建立粮食直补、良种补贴、农机补贴、农资综合补贴、养殖环节补贴和保护价收购制度。

　　2004年，农业税费逐步减免。2006年，全面取消农业税、屠宰税、牧业税和农业特产税等农业税赋，当年财政转移支付782亿元，仅此项每年减轻农民负担达1200亿元。

　　2004年，国家建立了种粮农民直接补贴、良种补贴和农机购机补贴制度，补贴规模分别为116亿元、29亿元和1亿元。2006年，针对化肥价格大幅上涨、种粮成本增加的情况，又增加了生产资料综合补贴资金276亿元。到2007年“四项补贴”规模从2004年的145.2亿元增至495亿元。

　　从2007年开始，中央财政在6个省实施了种植养殖业保险保费补贴政策试点工作，并鼓励地方政府设立保险保费补贴。

　　（三）价格保护水平和生产补贴水平双提高阶段（2008年以来）

　　这一时期，国家农业生产扶持政策已基本覆盖了大宗农产品，大幅增加生产性补贴；建立了农产品临时收储制度，以小步快跑的方式大幅提高农产品价格；开展棉花大豆目标价格试点；农业保险由试点到稳步推进；基础设施投入保持基本稳定略有增长的态势。

　　从2008年开始，国家连续提高小麦、水稻的最低收购价，到2014年，小麦、籼稻、粳稻最低收购价分别提高了64％、92％和106％。此间，先后对市场供给和稳定有重要影响的、或进口敏感性高的玉米、大豆、油菜籽、食糖、棉花、冻猪肉等大宗农产品实施临时收储政策。

　　2014年后，根据市场供求情况，逐步改革油菜籽、大豆、棉花、玉米临时收储制度，开展棉花大豆目标价格试点。同时，增加了良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴等“四项补贴”的规模。此外，2012年，渔业柴油补贴规模也增至200多亿元。

　　农业支持水平亟待提升

　　中央财政支农投入是国家农业支持保护的主要渠道。

　　从资金用途看，农业支出虽体量大，但用向最广，包括基础设施、技术推广、各项补贴等等，其中“四项补贴”资金达到1680亿元，占农业支出的28.9％，而农资综合补贴又占了“四项补贴”的三分之二，保费补贴也达120多亿元。水利支出主要是建设资金，其中中央预算内水利投资达到中央预算内农业投资的三分之二。

　　农产品贸易保护政策也是农业支持保护体系的重要组成部分。我国加入WTO后，逐步取消了农产品出口退税和出口许可证制度，逐步降低了农产品关税税率，仅稻谷（大米）、小麦、玉米、食糖、棉花、羊毛及毛条实行关税配额管理。技术壁垒等非关税贸易壁垒也是贸易保护政策的一部分，目前我国基本没有非关税贸易壁垒。

　　农业支持保护政策体系的建立，进一步夯实了我国农业的基础地位，形成了全社会支持农业的良好氛围，调动了广大农民的生产积极性，农村生产生活条件发生了根本性改观。

　　在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，我国的农业支持保护政策体系刚刚建立，还需要逐步完善。新形势下，我国农业支持保护政策体系的目标，也要从以往的优先保障农产品供给、兼顾农民收入，转变为保障农产品供给、增加农民收入和可持续发展并重。要按照优化结构，补齐短板，保证总量，用好“绿箱”，化繁就简，提高效率的原则，逐步完善政策体系，近期重点解决普惠性补贴多、价格保护多，生产性投入少、基础设施投入少、生态补偿少的“两多三少”问题，用政策引导，推进农业供给侧结构性改革。