专家简介

　　郭冠男

　　国家发改委经济体制与管理

　　研究所助理研究员

　　［核心提示］

　　目前我国农业劳动生产率不足第二产业的1/7，不到第三产业的1/3，采用传统的农业经营方式已经很难大幅度提高劳动生产率。创新农业经营体制，发展适度规模经营，提高农业规模化、集约化、专业化、组织化、社会化水平，是解决“由谁种田、怎样种田”的根本途径。文字整理/王平

　　加快农业经营制度创新

　　在美国，农场是农业的基本生产单位，90%左右的农场是家庭农场，其余是公司农场。美国农民只占其总人口的1%，却能养活所有的美国人。发展家庭农场在技术上是完全可行的。而当前我国面临的问题是地少人多，要适度规模经营必须要减少农民数量，增加职业农民占有的生产资料，这就要求对土地制度、劳动力转移制度、金融制度、人才培养制度等进行改革和创新。

　　引导农村土地适度规模经营。家庭农场及其他新型经营组织要求规模化经营，但并不是规模越大越好。2013年中央一号文件指出应当是适度规模经营。所谓适度规模经营，就是取得最佳经济效益的经营规模。以种粮为例，北方一个家庭经营100亩，南方一个家庭经营50亩，比较符合规模经济，也符合一个家庭的经营能力。

　　进一步明确土地承包经营权长久不变。稳定和完善农村基本经营制度，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而又稳定的土地承包经营权，这是承包地流转的制度基础。在此基础上才有可能形成长期且稳定的流转方式，增加土地经营者对土地投资的长期预期。

　　探索土地承包权和经营权可分离的制度安排。在对农民土地确权、登记、颁证的基础上，在法律上明确农户土地产权可分离，承包权为田底权，经营权为田面权。承包权由承包农户持有，经营权由承包权派生而来，承包农户按承包权收取地租。农民进城不影响田底权和田面权，也不影响土地的生产经营。

　　加快培育市场化流转机制。建立健全农地流转市场定价机制，引导流入流出双方对农地流转合理定价。确保土地流转中农民主体地位。建立合理的农地流转收益分配机制。

　　建立承包经营权退出机制。部分有条件的农民可以通过土地承包经营权的退出，退出农业。通过获得合理补偿，实现土地承包权的资本化，帮助其在城市买房或创业，真正实现市民化。

　　引导农民有序转移和合理分布。我国农业如何实现现代化，不仅仅是技术问题。如上所述，以种粮为例，假如北方一个家庭经营100亩，南方一个家庭经营50亩，据此测算，只需要约3000万农户家庭继续经营农业。因此，农业现代化面临的核心问题是其他数亿农民如何进城，这就需要宏观的制度安排。

　　推进人口布局与生态资源承载力相匹配的国土空间规划体制创新。确立人口发展功能在规划中的基础位置。制定和实施差别化的政策体系，研究出符合本地实际、有利于人口发展功能区形成的规划。形成城镇体系内部、各城镇之间资源整合、共建共享、共同发展的合作机制。建立生态资源与人口分布匹配状况动态监测体系。

　　加快以福利均等化为目标的户籍制度改革。要秉持分类指导、平稳有序的理念，有序推进农民工市民化进程。给予落户农民工真正的市民化待遇，使其在教育、医疗、就业、住房、养老等方面享受同等待遇。

　　完善促进农村富余劳动力向中小城市转移的体制和政策支持。积极鼓励中小城市在土地、户籍、社会组织、社会保障等方面进行制度创新和改革试点，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农村转移人口在小城市和小城镇落户。积极创造条件，促使重大项目和重要产业的产业链从大中城市向中小城市转移。加大政策和资金支持力度，着力实施中小城市城镇功能提升计划，不断提升中小城市的人口承载能力。

　　加强促进人口流动与生产力布局相协调的区域、产业发展规划。充分发挥区域产业规划的重要作用，积极承接产业转移，大力发展非农产业，促进农村富余劳动力进入区域产业集群就业，促进农村人口就近转移和就近就业。

　　构建金融支持家庭农场的政策补贴制度。充分发挥财政资金对信贷资金流向的杠杆引导作用，对支持家庭农场力度较大的金融机构实施税收减免、财政奖补等扶持政策，激发金融支持的积极性。有条件的地方应由财政出资设立家庭农场专项发展资金，并广泛吸纳社会资金，用于家庭农场贷款担保、还贷周转。

　　重点选择和培育合适的培养对象。根据农村劳动力的就业形势、务农农民的结构变化和农村人口的整体状况，选择有长期从事农业生产意愿、有提高自身素质积极性、有相应科学文化素质的务农青年、返乡农民工和新生劳动力，对其进行重点培养。

　　创新培养方式。在实践探索中，结合本地实际，尊重农民意愿，坚持产业需求导向，遵循人才培养规律，利用现代教育技术，提高培训效果，充分发挥各类教育培训资源的作用。多层次、多渠道、多形式，满足农民的多样化需求。

　　探索农民培训获证与生产扶持政策挂钩制度。探索在适度规模经营和专业性化生产的农民中先行试点，使对新品种、新技术、新信息有强烈需求的农民获得绿色证书，与其获得财政支持、土地流转、信贷发放、税费减免、技术服务、社会保障等扶持政策相挂钩，激励更多农民通过培训获得证书。

　　建立新型职业农民培育的政府责任机制。把培育新型职业农民列入国家发展规划指标，把培养任务和持证农民数量纳入各级政府的综合考核，并明确职责分工和奖惩措施，切实推动各地落实培训资金。

　　多项制度改革联动推进

　　农业是国民经济的基础，是安天下、稳民心的战略产业。尽管目前我国农业产值在国内生产总值中的比重有所降低，但农业在国民经济中的基础地位没有变，农业依然是衣食之源、发展之本。2008年我国人均国内生产总值超过3000美元，这是经济发展阶段的重要分水岭。从国际经验看，这一时期既是农业现代化建设的重要机遇期，也是农业发展的风险期。美国、西欧各国在进入这个阶段后，都开始注重农业发展方式转变。

　　户籍制度改革和土地制度改革要联动。自古以来我国的户籍制度与土地制度就有着密切的关联，户籍和地籍是高度重叠、紧密相连、共生互动的。户籍是分配土地的依据，也是政府征收赋税和徭役的基础。当前我国现行的农村土地制度也是以户籍制度为基础构建的。面对我国人多地少的国情，加快转变农业发展方式必然要求减少农民和土地规模经营，因此要把户籍制度的改革置于四化同步发展的大框架中来，与相应的土地制度改革联系起来，给予农民公平的发展权利，实现农村和城市的统筹发展，农业、工业、城镇化的协调发展。

　　建立并落实以工促农、以城带乡的长效机制。建立健全覆盖城乡的公共财政体制。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。明确国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。国家对基础设施建设投入的重点转向农村。抓紧制定将土地出让金一部分收入用于农业土地开发的管理和监督办法。

　　完善对农业的支持保护制度。实行对农业的适度补贴，是国际上通常的做法，也是必须的手段。扩大农民使用良种补贴范围，加大对农民购买农机具补贴力度，完善对农民收入直接补贴政策，对农业保费给予补贴，对农业保险机构提供适当的补贴，建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度等。

　　改革农产品价格体制。要重视市场机制配置生产要素的基础作用和调节供求的积极作用，合理利用价格杠杆，调整农产品收购价格，是工业反哺农业的重要内容。从国际经验看，各国进入工业反哺农业发展阶段后，大都经历了农产品价格的结构性上涨。农产品价格的合理上涨，有利于保护农民生产积极性和增加农民收入。这是市场对工农、城乡收入分配格局的自然调整，要从城乡统筹的全局来看待农产品价格调整问题。当然也要考虑居民的承受程度，采取循序渐进的做法。

　　健全粮食主产区利益补偿制度。针对我国粮食主产区建设过程中的困境和矛盾，根据经济外部性理论，完善粮食主产区利益补偿机制。按照“谁受益谁补偿”的原则，明晰中央政府、粮食主产区和粮食主销区在粮食主产区建设中的责任，形成“粮食主销区支持粮食主产区，发达省份反哺欠发达省份”的补偿格局。

　　建立与农民市民化大趋势相适应的城乡社会管理体制改革。进一步调整政府的社会管理职能。采取拆并、重组等办法，合理整合市、区（县）两级政府综合管理部门，打破城乡分割的行政机构设置，形成城乡一体、高效规范的社会管理机构体系。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。健全基层党组织领导的社区民主管理和村民自治制度。扎实推进城乡社区建设，完善综合服务功能，努力把城乡社区建设成为服务完善、管理有序、文明祥和的社会生活共同体。完善村民民主决策、民主管理、民主监督制度，充分发挥农民群众在村级治理中的主体作用。