据国家统计局公布的相关数据显示，2011年末我国城镇人口占总人口比重就达到了51.27%，首次超过了农村人口，有关专家预测这一比重到2020年将超过70%，大量乡村人口向城市集中给社会的基层治理提出了全新的挑战，城市区域不断向郊区扩展已成为不可逆的趋势，而地处“大浦东”中心区域，目前拥有29个行政村、23个居委的惠南镇不可避免地被历史选中，站在了这一时代发展趋势的最前沿。 

　　是墨守成规还是创新图强?这不是一个艰难的选择，却需要足够的智慧和担当。惠南人用眼睛细心观察着周围的巨变，汲取着一切可以为我所用的经验和“养料”，用触觉搭准时代的脉搏，小心求证、稳步前行。 

　　党的第十八届四中全会进一步指出，推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。这让惠南人一下子找到了推进村居群众自治的抓手和切入点，那就是“法治十机制”。 

　　在浦东新区召开的基层民主自治工作专题推进会上重点强调了要着眼于强化党组织作用、激发社会活力，进一步找准充分发挥党组织在基层群众自治中作用的关键和重点，并提出在浦东建立健全贴近实际、符合规律、体现特色的基层党组织领导的充满活力的群众自治工作体系，努力实现党的领导、政府管理和基层自治的有效衔接与良性互动。同时新区提出推广浦东合庆镇的“1十1十X”的工作模式。 

　　惠南人看在眼里、记在心里，并快速做出了自己的判断与思考。第一个“1”是党的领导；第二个“1”是《村民自治章程》，“X”是具体的“实施细则”，《村民自治章程》核心就是“法治”，“实施细则”也可以理解为创新工作机制，再加上“党的领导”这个最坚强的组织保障，用这个思路，基层民主自治工作就一定可以做好。 

　　有了明确的思路，工作开展起来便有了抓手和信心，惠南镇在镇党委的高度重视下对于基层群众自治果断采用了“先行先试”的工作方法，在市委市政府下达有关精神之后，新区专题会议之前，就已经开始试点推行村居民自治工作，同时成立了以镇党政班子成员为组长的4个工作小组，共同参与推进基层的民主管理，及时下发有关文件，迅速形成全镇发动、全民参与的工作格局。 

　　特别值得一提的是，在具体的推进实施中，该镇把各项工作细化分解为6个阶段，每个阶段都有明确的时间节点、工作内容和工作要求，使得各部门分工明确、目标清晰，形成合力的同时注重激发群众的参与热情，也提升了相关工作人员的能力与水平。 

　　把浦东新区推广的成功经验与惠南镇的实际情况相结合；镇党委高度重视与充分调动群众参与相结合；逐步形成完善的法治规范与不断探索创新工作机制和方法相结合是惠南镇全面推进基层民主自治工作的“三大法宝”，也是此项工作在该镇取得突出成效的重要保障。 

　　实行村(居)民自治，是我们党在实践的基础上形成的有中国特色社会主义民主政治建设的一条新道路，是21世纪中国实现社会主义现代化城市基层民主建设需要进一步探索的一个重大课题。“社会治理的核心是人的问题，要始终把人放在最重要的位置；社会治理的重心在基层，只有基层基础实，工作才会实；社会治理的关键是制度创新，而法治则是创新的保障，只有坚持法治才能长治久安。”惠南人是这样说也是这样做的，他们对于基层民主自治工作的探索之路会越走越宽广、越走越长远。 

　　记者王平

　　做法

　　六个阶段层层细化分而治之有序推进

　　2014年，惠南镇村(居)民自治工作在52个村(居)全面推开，为确保自治工作推进有力有序，将整个推进过程划分为组织领导、宣传发动、查找问题、讨论完善、破解难题和建章立制6个阶段，明确每个阶段的时间节点、工作内容和工作要求，截至目前，该镇村居两委班子和工作人员深入74670户村(居)民家中，倾听群众诉求和建议，召开不同层次的座谈会500余次，收集各类问题意见736个，解决597个问题(其中341个为群众急难愁盼问题)，处置率达81.11% 

　　一、组织领导阶段 

　　按照镇下发《惠南镇关于贯彻党的群众路线，进一步推进村(居)民自治的实施意见》和《惠南镇村(居)民自治单位工作推进表》，制定的符合本村(居)实际的自治工作推进方案(含工作小组组成人员)、工作推进表，并确定本村(居)自治工作联系人。明确由村(居)党政正职担任组长，班子人员3至5人组成，任务落实到每个工作小组成员。 

　　二、宣传发动阶段 

　　召开三个层面的动员会议：两委班子人员会议、全体党员会议或党员代表会议、村(居)民代表会议。学习《惠南镇关于贯彻党的群众路线，进一步推进村(居)民自治的实施意见》；《村(居)民组织法》，通过各种形式传达学习上级文件精神，深刻认识开展村(居)民自治工作的重要性和紧迫性；通过宣传发动，提高群众参与村(居)事务管理的积极性和自觉性。 

　　三、查找问题阶段 

　　广泛征求意见，召开不同层次的座谈会，全面梳理、不遗不漏，加强和调研评估组、清理核查组的联系沟通，使查找的问题真正是群众最迫切需解决的难点问题、热点问题。梳理的事项是与群众密切相关“急、难、愁、盼”的事项。 

　　首先是对现有的制度和习惯做法，包括现行的管理服务、村(居)民自治等方面的相关规定进行梳理，分类汇总。同时梳理村(居)需要新制定的制度和相关规定，梳理村(居)“三资”管理运行情况，查找在“三资”管理运行中存在的问题，清理核查组也会安排镇审计部门对村级的“三资”情况进行审计。 

　　其次是对分类汇总的现有的制度和习惯做法、即将新制定的制度和相关规定进行广泛征求意见，全方位、多层次地听取群众意见和建议：召开不同对象出席的座谈会，对需完善的事项有引导性地开展讨论，重点讨论需要新制定的制度和相关规定，确保已有的和将制定的制度和相关规定，在村(居)经济财力支配能力之内，合情、合理、合法，具有针对性、有效性和可操作性。 

　　四、讨论完善阶段 

　　用下发意见征询单的形式，便于村(居)民选择、村(居)试点单位收集汇总，让村(居)民自主挑选哪一项做法或事项应优先实施，真正符合群众的意愿、代表群众的心声。修改完善中，整理、统计、归纳意见征询单的反馈情况，召开不同层次的座谈会(两委班子人员会议、党员代表会议、村(居)民代表会议等)，充分讨论酝酿。 

　　五、破解难题阶段 

　　各村(居)针对查找出的问题、研究对策，并与镇联络指导员、联系领导和问题化解工作组积极沟通，争取支持，力争破解1-2个群众普遍关心的、具有共性的民生问题。 

　　六、建章立制阶段 

　　对自治章程和实施细则进行户代表票决，形成决议，选举产生村(居)务监督委员会成员。 

　　《自治章程和实施细则》的定稿，交镇自治领导小组审核，并在规定的日期前以书面小样的形式下发至每家每户。同时，以书面通知的形式预先告知票决的时间、投票的地点。村(居)自行设置投票站点个数，原则上以村(居)民小组和楼道小组设点，参加票决的人员为户籍人口。一般户代表在投票点投票；村(居)两委及全体工作人员、村(居)民代表、村(居)务监督委员会候选人在中心会场投票。 

　　表决筹备前期要召开一次村(居)民代表大会，酝酿并产生村(居)务监督委员会候选人名单及监票人名单(总监票人1名，监票人2名)。 

　　正式票决时，工作人员先拿表决票分发到户代表(不包括村(居)两委及全体工作人员、村(居)民代表、监督委员会候选人)，告知表决票的填写说明、投票地点、最后截止时间。工作人员要认真仔细，明确需分发的户数、回收户数投票完成，票箱贴好封条后，统一集中到中心会场。工作人员统一在中心会场投票。完成后，集中开箱，由每个投票点的工作人员清点统计表决票。书记通报表决结果，宣布村(居)务监督委员会成员组成。如赞成票超过发放票数的1/2，则宣读2个表决决议，提请村(居)民代表审议，以举手同意的方式表决通过，并祝贺村(居)务监督委员会成员的当选。 

　　自治章程和实施细则形成后及时出台文本，发放到户，做好各类音像、文字材料(好的经验、做法、成效等)的收集、整理及归档工作，上报全套资料到镇村(居)民自治工作领导小组。

　　成效

　　贯彻依法治国理念增强村(居)民自治意识

　　为进一步强化基层民主管理，健全完善自治制度，2013年9月，惠南镇在学习合庆镇“1十1十X”村民自治模式的基础上，结合惠南镇的实际情况，在10个村(居)开展了自治工作试点，并于今年初在全镇范围内全面铺开，在对原有制度、习惯、做法梳理、完善、新增的过程中重点解决了村(居)干部在工作期间的公平公正问题、在重大事件上的个人责任追究问题、在可支配财务开支上的合理性问题以及如何保证顺民心、服民意等四大问题。同时强化了村(居)应承担的义务，并与其利益直接挂钩，增加了违纪违法成本。通过一系列的工作，村(居)民“当家做主”的意识被不断增强，自治能力也不断提升。 

　　(一)增强了自治意识，提升了自治能力。 

　　通过全方位的宣传发动以及广泛、深入地听民声、集民意，干部群众的民主意识都得到进一步增强，参与自治的积极性和主动性也被有效激发。大家深刻地认识到推行村(居)民自治，能够让自己直接行使民主权利，真正地参与公共事务的管理，对村(居)的事务不再是被动接受，而是由全体村(居)民协商决定、解决，变过去的大小事情由村(居)干部说了算为现在的“大家的事大家议，大家的事大家定”，广大群众当家做主的主人翁意识得到进一步凸现。各村(居)通过成立环境卫生整治、社会治安巡查、道路绿化养护等自治志愿者队伍，引导群众有效参与到“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”中来，逐步实现“要我参与”为“我要参与”的思想转变，使参与社会公共事务和公益事业管理的能力得到了有效锻炼和提高。据统计，52个村(居)共有户籍家庭87188户，其中有75639户家庭参加了《自治章程和实施细则》的票决，参与率达86.75%，章程赞成率95.58%，实施细则赞成率95.19%，票决成功率达100%。 

　　(二)健全了自治架构，弥补了原有缺陷。 

　　通过村(居)自治的进一步推进，健全和完善了村(居)公共事务的治理机制，调整和理顺了基层组织关系，党支部的政治核心地位和作用得到有效凸显，村(居)民代表大会的决策作用得以充分发挥，村(居)民委员会依法行使权力得到有效的落实，村务监督委员会实行民主监督的权力得到有效保障，形成了“党组织领导、村(居)民(代表)会议决策、村(居)委会执行、村(居)务监督委员会监督”的村(居)自治架构。与此同时，有效弥补了原有机制上存在的一些缺陷。原有的一些自治制度或习惯做法都零星的，不够完善、系统，在群众基础、法定程序、法律效力等方面也存在着一定的缺陷。而现在的《村(居)民自治章程和实施细则》从始至终都是由全体村(居)民共同参与讨论、制定，并由户代表投票表决通过的，是全体村(居)民共同的意志和意愿，不但符合法定程序，具备法律效率，且还具有坚实的群众基础。 

　　(三)完善了相关制度，规范了村(居)务管理。实施“四议两公开”议事规则，建立和完善村(居)民代表会议议事规则、村(居)委会议事规则、村(居)务监督委员会工作规程，确保“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”；建立和落实村(居)民代表会议等制度，进一步健全民主决策机制，防止和杜绝了决策中出现独断专行的个人主义和随声附和的盲从主义，也在一定程度上提升了村(居)干部的民主决策能力和科学决策水平；而建立党员、村(居)民代表联系服务群众，确保让党员和村(居)民代表能够充分掌握社情民意，及时反映群众诉求，提高村(居)民代表的参政、议政能力，增强党组织、村(居)民代表会议、村(居)委的领导、决策、执行水平。《村(居)民自治章程和实施细则》就好比一部“小宪法”，是广大基层干部和社区群众共同遵守的行为准则，也是实现依法治理、解决诸多矛盾和问题、促进社会稳定的有效途径。《自治章程和实施细则》对村(居)公共事务的处理作出明确规定，实现用制度规范基层组织的活动，用制度约束干部群众的行为，用制度规范村(居)民的行为，有利于减少和化解基层的矛盾和纠纷，村(居)务管理的制度化、规范化、民主化水平也有了明显提升。 

　　(四)维护了民主权利，密切了干群关系。 

　　民主决策制度及村务监督制度的健全和完善，从制度上保障了村(居)民行使“知情、参与、决策、监督”权，而涉及群众利益的大小问题以及事关民生民本的公共事项，也因相关《章程和细则》的明确规定得到落实和保障，老百姓切身感受到自己的利益得到保护，“得到的实惠越来越多了，村里的事情越来越明了”，大大提高了群众对村(居)干部的信任度。在制度的规范下和群众的监督下，村(居)干部的工作责任心、事业心、积极性、主动性大大增强，工作作风有效转变，方式方法灵活了，办事效率提高了，能力水平提升了，在群众心目中的地位和威信也明显增强。干部群众之间形成了“党心连民心、民心向党心”的良好局面，进一步密切了党群、干群关系，促进了基层社会政治稳定，带动了集体经济的发展。 

　　(五)解决了实际问题，破解了管理难题。 

　　通过听取不同层面的意见建议，认真查找服务管理上、用人机制上、体制制度上存在的问题，以及基层班子团结合作、协调配合、作风效能上存在的问题。根据梳理出的问题，分别研究制定针对性的长效机制，使管理方面的难点问题通过自治制度的建立和完善得到了处置和解决。如在村级层面：工作人员的聘用及退休留用、党员干部、村民组长及村民代表的待遇、对困难村民的补助办法及标准、丧葬慰问金、助学奖励等难点问题或者说敏感问题，在广泛征求群众意见的基础上，本着切合实际、量力而行、可持续的原则，以自治制度的形式予以明确界定，避免了制定执行过程中的随意性。在居委层面：通过建立完善联席会议制度，由居委、物业、业委、城管、房办、公安及共建单位等对社区管理中的难点问题进行共商共治，使无人纳管小区、物业费收缴、楼道乱堆物、停车难、毁绿种菜、不文明养犬等难点问题在一定程度上也得到了解决。 

　　(六)巩固了党的领导地位，夯实了执政基础。党是我们一切事业的领导核心，健全村(居)民自治机制，前提是要加强党的领导。各村(居)制定出台的《自治章程》中明确指出，要在村(居)党总支的领导下开展自治活动，这充分体现了党的领导核心地位。先后为村(居)民解决了路面积水问题、道路建设和修复、窨井盖更新、安装路灯、新建老年活动室及健身点，修复健身器材、危桥翻建、修缮机耕路、地下渠道、排水垄沟等农田设施。同时，通过设立意见箱、QQ群、投诉电话等形式，有效畅通了群众意见反馈的渠道，群众的合理诉求得以及时回应和妥善解决，群众的意见少了，对党组织的信任度提高了；而村(居)党员干部联系服务制度的有效落实，使党员干部深入群众多了，党和群众的联系更紧密了，出台的制度更接地气了，服务更贴合实际需求了，群众的满意度提高了，党的执政基础也更加稳固了。

　　思考

　　通过基层自治进一步深入群众密切党群联系

　　必须指出的是，随着我国城市居民物质和文化生活水平的逐步提高，人们的经济关系、政治关系、工作方式、行为方式、人际关系、家庭结构和邻里关系等也将发生重大的变化和调整。一方面，随着群众经济生活条件的改善，人们对基层民主生活的政治热情将会极大地释放出来，政治参与率将会大大提高。另一方面，由于受经济条件、外部环境等方面的限制，村(居)委会组织活动的功能和政治优势未能充分地发挥出来，特别是受条块分割的城市行政管理体制的影响，村(居)民自治受到多方面因素的制约，使村(居)民自治的现状同人们对村(居)民自治的希冀形成了较大的反差。 

　　惠南镇通过自治工作的层层推进，党组织在自治工作中的领导地位得到了进一步巩固，村(居)的自治制度得到了进一步完善，并以法定程序予以规范，有效弥补了原有制度在具体实施中存在的群众基础、法定程序、系统性、法律效力等4个方面的缺陷。特别是《村(居)民自治章程及实施细则》的制定和实施，改变了以往村(居)干部“拍脑袋”的做法，基本形成了“三重一大”履行“四议二公开”程序的工作格局。同时，自治章程和实施细则还对村(居)民的权利和义务予以明确，不仅从制度上保障村(居)民行使“知情、参与、决策、监督”四项权利，而且对村(居)民的福利待遇也予以公开透明，大大提高了群众对村(居)干部的信任度。这对于深入开展党的群众路线教育实践活动，密切党群联系，倾听群众呼声，及时完善和纠正工作中存在的问题也具有一定的推动作用。此外，对“三违”整治、计划生育、出租房管理等制定了制约性条款，实行行为与利益和奖励挂钩，力求权利与义务对等。 

　　在自治工作推进过程中，也不可避免地遇到了一些瓶颈问题，如对依法治理与民主自治两者关系的把握、基层党组织领导核心能力建设、村(居)民思想观念转变、民主自治能力的提高、群众有效参与制度有效执行不够等问题。对于上述问题，我们有决心、有信心，在新区民主管理不断深化的进程中，通过不断探索和创新，逐步予以破解。 

　　自治工作是一项长期而艰巨的政治任务，需要群策群力，共同研究，积极探索、努力开创自治工作的新思路和新模式，不断健全和完善各类自治制度，有效破解管理中的瓶颈和难题，为构建和谐幸福新惠南而不懈努力。

　　举措

　　聚焦难点问题制定长效措施

　　下一阶段，惠南镇村(居)民自治工作将在新区全面启动和深化民主自治大环境的引领下，聚焦推进过程中的难点问题，研究制定长效措施。 

　　1、出台规范文件，从制度上保障自治的推进。制度建设是全面推进村(居)民自治的根本，有了健全完善的制度，村(居)民自治才有可靠的保证，监督、检查村(居)民自治工作才有相应的标准。因此，我们将出台廉政建设、村(居)务公开民主管理、加强村级“三资”管理、土地管理等方面的规范性文件，使村(居)民自治工作逐步走上制度化、规范化的轨道。 

　　2、加强测评考核，从措施上保障自治的执行。加强对村(居)深入推进自治的考核管理，我们将把自治工作列入《惠南镇村(居)考核实施细则》，年终由镇领导班子成员带队深入村(居)开展民主评议，对村(居)集体班子和两委人员进行满意度测评、考核，测评考核的结果与村(居)干部的报酬挂钩，以此来调动村(居)干部的积极性，从措施上保障自治的执行。 

　　3、广泛宣传引导，从根本上保障自治的成效。转变群众的思想观念是一个长期的过程，我们将大力开展村(居)民自治示范活动。通过示范活动，及时发现典型，推广成功的做法和经验，用看得见摸得着的活生生的事实，使干部群众明白什么是村(居)民自治，怎样实行村(居)民自治，引导村(居)民正确行使自己的民主权利，培养村(居)民的自治能力，增强村(居)民的参与意识。