□晓眷
进入21世纪，村委会“行政化”、“科层化”越来越明显，原因在于政府越来越多地向乡村提供公共服务，与此同时，地方政府在招商引资、征地拆迁中与村民的利益纠纷越来越多，因此，也就越来越倚重村委会、村党组织去解决问题。于是，政府从多方面强化对村干部、村委会、村党组织的行政吸纳，在一定程度上弱化了他们的自治功能，反过来使得村民也强化了对村干部与政府官员身份一致化的认同。
具体地说，村庄自治行政化通过这样的机制得以实现:
第一，法律机制。国家在法律上虽然强调村庄自治，但是依然规定要履行国家赋予它们的一些行政功能，比如办理村庄公共事务和公益事业，这里就包含着本来需要政府提供的公共服务;“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，这里的协助没有具体的界定，含糊性为行政化留有很大的空间。法律还规定，“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准”。事实上，在村庄撤并问题上，几乎没有经村民会议讨论这一项，因为法律没有规定，政府不履行此项规定要负什么样的法律和政治责任。过去10多年，全国兴起了撤村并村高潮，每天都有27个村庄被撤并和改造，基本上都是由县市作出的决定，而根本没有经过村民的同意。在这样的法律体制下，村委会的自治空间受到极大的限制，随时都会受到压缩。
第二，产权机制。村委会并不是村集体产权的法人代表，村集体产权在法律上是属于全体村民所有的，但是，全体村民要履行集体产权，必须要组织起来，目前大多数村没有这样的组织，因此村委会自然而然地就成了集体产权的代表，即使有的村成立了集体经济组织，但还是由村委会和党组织干部主持。而事实上，村干部也不能有效处置集体产权，在很大程度上还是由政府来决定和支配，比如土地是否流转、土地能否进入市场等，作为土地所有者的村民集体实际上没有权力处置;政府征用农村土地，补偿是由政府说了算的，村委会和党组织不能代表村民与政府讨价还价，相反还要帮助政府做村民的工作。
第三，选举机制。虽然法律规定，村委会和居委会是由村民和居民选举产生的，政府担当监督、审批角色，在这个过程中有相当多的操作空间。在这样的实践过程中，村委会越来越“行政化”，跟村民的关系变得疏远了，当然也有村委会想代表村民利益说话，但往往会被政府疏远、边缘化，最终得不到政府的任何支持和好处，结果也被村民说成无所作为而被取代。
第四，经费机制。在推进村委会“行政化”的过程中，政府提供经费也是一个重要的机制。随着政府加大对乡村的转移支付和公共服务均等化建设，政府把越来越多的钱投入到村庄发展，由此越来越有能力将村委会“行政化”:在法律上村委会是自治组织，村干部不应有报酬，但是他们整天被政府要求去做这事或那事，因此，政府不得不给他们支付一些报酬。一般来说，一个村有3~5名村干部能享受政府给的报偿，还被纳入养老保障范围。现在这个报偿似乎成了村干部的工资收入。反过来，拿政府的报偿，显然要为政府做事，而政府也以此要求他们这么做，并在报酬规定上，要把村干部表现好坏与报酬支付挂钩，更强化了他们为政府做事的意识和责任，如果年终考核不合格，报偿会被减少甚至取消。与此同时，很多地方实施了“村财乡管或镇管”的做法，村干部如果不配合乡镇政府，就有可能难以使用村经费，这进一步强化了政府对村庄的领导和管理。
第五，责任机制。在绝大多数地方，乡镇政府与村干部签订了管理责任状，规定村干部要完成政府交办的任务，否则，会受到利益的惩罚。这是政府把村干部当作下属进行管理的突出表现。
与此同时，村庄的公共空间在不断扩大，它体现在这样几方面:各种传统社会组织在复兴，比如家族组织、邻里组织、互助组织、民间文化组织等，它们变得越来越活跃，对于丰富村民生活有着重要的作用。而且，随着交通条件改善以及信息传播技术的发展，村庄越来越开放，在活动范围上拓展了村庄的地理边界，同时带动了跨村社会交往，超越了村庄自治空间。最后，新型的产业合作组织开始出现，当然这类组织也是国家所鼓励的，在政策上获得国家支持，表面上它们是经济合作组织，实际上是嵌入到乡村社会，比如不少合作组织是建立在熟人关系基础上的，在一定程度上强化了熟人的联系，经济合作组织有利于提升村民在公共空间的参与能力和表达能力。
公共空间的扩大，与村庄自治产生联动效应。从理论上看，公共空间才是村庄自治的基础，村庄自治本应是村庄公共空间的本质或体现，但是，由于村庄自治更多地让位于政府行政需求，使得村委会“行政化”，对村庄公共空间带来两方面的效应:一方面，一些公共空间为了分享“行政化”的一些好处，被后者所“虹吸”、同化，比如家族、邻里组织的力量为争夺村委会权力而参与村庄竞选，一些学者甚至认为当今农村选举已经沦为家族争斗或者黑社会争斗;另一方面，村干部利用权力，渗入公共空间，寻找自己的利益和势力范围，比如许多经济合作组织是由村干部牵头组建的，村干部家族变得非常强势，等等。由此，乡村社会变得更加错综复杂，向社会治理提出严峻的挑战。
(摘编自《人民论坛》）