刘守英

　　中国人民大学经济学院教授

　　［核心提示］

　　当前，中国正处于由高速增长向高质量发展的转换阶段，旧动力减弱甚至衰竭，新动力苗头初现，但仍在寻找或孕育中。土地制度也是塑造新型城乡关系的关键。现行土地制度“捆”住了城乡关系。随着城乡关系新发展，中央提出了新型城镇化战略和乡村振兴战略，要重建新型城乡关系。

　　土地发动机功能衰竭，园区工业化模式难以为继

　　1998年全面修订的土地管理法与中国的园区工业化以及快速城市化高度契合、相辅相成。自那以后，中国经济奇迹般增长，工业化、城市化高歌猛进。其中的几项主要制度安排成为推动中国经济高速增长或曰“中国奇迹”的主要推手。这几项制度安排是：农地转用实行政府征收、经济主体从事非农建设必须使用国有土地；国家为了保护耕地，实行基本农田中央政府审批和用途管制，对地方建设用地规模实行规划管制和年度计划指标管理；土地转让收入及土地相关税收主要留归地方。

　　这套制度安排的结果是形成了以地谋发展的模式，即在最严格耕地保护制度的同时，对有发展机会的区域实行土地宽供应，保证了经济高增长；地方政府以扭曲的工业用地价格招商引资，利用土地提供园区基础设施，促进高速工业化，使中国成为世界制造工厂；利用土地资本化和以地融资，解决了中国城市发展所需的巨额资本需求，助推快速城市化。但近年来这套制度架构的制度收益明显降低，制度成本上升，国民经济运行风险加大。

　　过去40年，中国经济发展模式的特征可以概括为以下几点：高速增长、固定资产投资比重高、工业化和城市化快速发展，其中，经济高速增长跟土地供应是合拍的：政府打开土地发动机的开关发展经济——无论是招商引资，还是建设城市，政府通过增加供地、低成本供地、土地抵押，来发展经济。

　　这套发展模式过去总体上是成功的，只要经济增速一下滑，土地供应一跟上，经济增速就上去。但从2012年开始，土地发动机的这一作用开始式微。虽然政府还在继续“放地”，但整个经济对土地的实际需求减弱，政府再“放地”也放不出去了，“放地”对经济的拉动作用发挥到了极致。

　　解套城市化“双轨道”，推进城市化进程

　　改革开放以来，中国城市化进展很快。但实际上很多人只看到了城市化的一面，就是政府主导的城市化，而没有看到另一条城市化之路。中国的城市化之路其实是沿着两个轨道同时发展：一个轨道是政府征地卖地、土地抵押，发展房地产业，以解决城市的基础设施、公共物品的投入问题；另外一个轨道就是在集体土地和宅基地上发展起来的城市化之路。

　　第一个轨道总体是成功的。但2008年后光靠卖地解决不了城市化的资金来源，城市化开始主要依靠土地抵押、土地金融、房地产资产化推进。结果寅吃卯粮，土地金融造成了一大堆窟窿。同时，政府、居民、银行高度依赖靠房地产和土地金融，高额的资金回报只有房地产业撑得住，城市房地产化，而房地产又是靠投放货币、土地金融来支撑，整个资产就越来越泡沫化，结果城市产业空心化，房价过高，难以为继。

　　第二个轨道，这是一条人的城市化轨道。现在几亿农民虽然也进城了，但都进到了另一个轨道。这不是城市政府主导的轨道，而是发生在城乡接合部。这背后，除了体制阻碍，还有个原因在于城市房价过高，也接纳不了产业，人和产业就落脚到城乡接合部。就是说，人的城市化是在村集体土地、农民宅基地上发生的，这条城市化之路，是城市里的农民和进城的农民在法外之地的自发城市化。但这个轨道不进入城市规划，没有制度保障，城市基础设施和公共服务和它也没有关系，导致“城市病”集中在这里，治安问题、低端产业、公共设施缺失、教育医疗缺乏等等。如果两个轨道不并轨，这个轨道不可能自生自灭，会给城市治理带来很多麻烦。但农民的城市权利问题并不是今天才有，从1949年就没得到解决。

　　现在，中国面临的问题是工业化之路无法再依靠低价低端产品发展下去，城市化“两张皮”的双轨并行之路也走不下去。怎么摆脱目前的困境？这个问题牵涉到中国的整个发展模式转换，牵涉到工业化转型升级和城市治理体制现代化。这些问题全与土地制度相关，核心是依靠土地拉动经济的动能必须发生转变。

　　农民涌进城市是因为城市里有就业机会，本地人看外地人来了就盖房出租。

　　一些地方确实存在问题，原因在于集体土地上不能城市化，不让农民进城，他们就没有预期，就从事一些低端产业。这些现行法规外的事务，地方政府是可以“依法”清除，但这么做并不会解决城市问题。这背后实际上是集体土地规划权、土地权、发展权的缺失。

　　城市化本来就应是农民城市化的过程，怎么就变成了只有城里人城市化的过程？这就违背了城市化的本质。拉美地区的贫民窟，就是农民大量涌进城市后慢慢合法化的过程。解决现行城市化过程中在城乡接合部存在的问题，不是简单地清、关、赶，而是怎么让它和另一个轨道融合，纳入规划，成为城市的一部分，把原来法外的纳入法内。

　　使原来非正规的农民自发的城市化模式跟政府主导的模式接轨，这就是一种城乡融合。城乡从这儿融起。要赋予集体土地与国有土地同等的权利，可以融资，资本能进入，农民也可以参与开发，让集体建设用地有权利参与城市化。

　　如果哪个轨道不纳进来，就会有另一种“城市病”。未来就会形成两种土地在同一个规划下建设一个城市的局面。一种是国有土地，一种是集体土地，两者并行不悖，但在一个规划下，哪儿是绿地，哪儿是产业，哪儿是住宅，哪儿是租房，城市的基础设施也把集体土地涵盖。这样，整个法外之地就合法化了，非正规变正规，两个板块接续了，城市也释放了很大一片空间。

　　塑造新型城乡关系绕不过“土改”

　　城市跟乡村是两个发展空间，不能只允许在城市发展，乡村什么都不能发展，而现在的规划和用途管制束缚住了农村；要应对原来城市化中的单向城市化，转向城乡互动，实现整个城乡关系的调整。

　　我们过去提出了很多口号——城乡统筹、城乡一体化，但根本目标还是发展城市，城乡统筹也是城市统农村，城乡一体化也是把农村一体化到城市，这都不行。

　　城乡关系的本质是重新理解城市化和乡村现代化的关系，城市化绝对不能以整个乡村衰败为代价。

　　现在要“动真格的”，真正变成既发展城市又发展乡村。如果还是把整个资源都配置到城市，资本、产业在城市，人就都往城市跑，土地也往城市配置，生产要素向城市单向流动，结果就是尽管给农村解决了一些社保、养老、医疗等基本公共服务，也搭建了一些基础设施，但没根本解决乡村和城市两种文明共同发展的问题，还是以消灭乡村为代价，以为只要城市发展起来，人口都进入城市，乡村的问题就自然解决了。

　　城乡关系本质问题是城乡两个文明是对等的，不存在乡村文明落后、城市文明先进。要重新思考乡村文明，重新发现乡村的价值。

　　现在，农村问题的核心是村庄两极分化，一部分村庄活起来了，但大部分村庄衰而未亡，极其破败，但也不死。乡村问题就是应对衰和活的问题，让活的村庄能够活得更好，让衰的村庄体面一些，乡村振兴实际上是这件事。

　　首先，就要研究哪些村庄能活，不能像当时建设新农村一样每个村给多少钱，那样不行。哪些村庄能活？我把它归纳为：一是城乡互动型的，有城市给村庄提供机会的；二是有独特优秀的村庄文化和历史记忆的；三是村庄有独特的产品；四是村庄有好的带头人的；五是有好的农业，农业比较现代化的。有这些机会活的村庄，让它活起来。

　　其次，就是要对那些衰败的村庄适度集聚，提供基本公共服务。农村现在最主要两个问题，第一就是大部分乡村衰亡，第二就是老人无着落。所以我觉得，衰败的村庄适度集聚，由政府提供公共服务，尤其是老人的基本保障问题。整个乡村振兴的制度安排里最重要的就是土地制度，土地制度最主要的就是宅基地制度，宅基地制度如果不改，村庄活不了。

　　另一个就是宅基地制度的安排，宅基地具有成员性、无偿性、排他性、不兑现财产性四个特征。村集体成员无偿获得宅基地，不要白不要，多占多盖，外面的人又进不去，资本无法进入，整个村庄就是死的。宅基地制度改革要跟上，主要的目的就是“活村”。不用担心城里人都跑去乡村购买宅基地了，哪这么多城里人跑去乡村？（本文摘自《财新·中国改革》）