改革开放30多年来，农村土地所有者、承包者、经营者和土地的用途及其法律政策都发生了重大变化，加上学术讨论和政策研究信息借助信息化广泛传播，出现了大量的新情况和多种多样的期待，其不但关乎在村居民的利益，而且涉及到大量城镇居民的利益，迫切需要切实加以解决。文字整理/王平
封面人物观点
专家简介
刘放生
《中国乡村发现》特约撰稿
全面理解准确把握改革精神实质
从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“加快构建新型农业经营体系”到《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）以及还将鱼贯出台的相关政策，从目标、原则到具体内容构成了一个全新的农业、农村、农民和城乡一体化的政策体系。
从温饱到全面小康的目标，已经并正在得到实现。全新政策体系的全新目标，是要在此基础上直至新中国成立一百年之际，与工业化、城镇化和信息化同步实现农业现代化。用《意见》文本的话来说，就是要构建中国特色新型农业现代化道路，即“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路”。
《意见》文本中虽有不少限制词，如“坚持农村土地集体所有”、“家庭经营”等，但“所有权、承包权、经营权三权分置”和“探索新的集体经营方式”等新词则表明“农村土地集体所有”的内涵已在原有基础上加进了全新的要素，同一语词，内容不同，意义全新。而更多的是全新的语词，如“注重提升土地经营规模”，“集体经营”，“合作经营”，“企业经营”，“以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”、“土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地”、“相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，应当给予重点扶持”，“扶持粮食规模化生产”，等等。这些全新语词，可以说不是人们先前的种种期待，而是一个超越前古的伟大目标。
全面理解、准确把握了这一基调，就抓住了土地承包经营权确权登记颁证工作的主动权，抓住了回应各种期待和解决实际问题的总钥匙。
要全力解决重点问题
改革开放30多年来，农村土地所有者、承包者、经营者和土地的用途及其法律政策都发生了重大变化，加上学术讨论和政策研究信息借助信息化广泛传播，出现了大量的新情况和多种多样的期待，其不但关乎在村居民的利益，而且涉及到大量城镇居民的利益，迫切需要切实加以解决。只有这样，才能保证确权登记颁证工作顺利进行。否则，新一轮的确权登记颁证工作，难免再次落入形式主义的泥坑，甚至引发农村的不安定。
第一，关于所有者集体单位。不能把所有者集体由村民小组(原生产队)扩大到村民委员会(原生产大队)。坚持农村土地集体所有的“集体”是谁则是一个重要问题，很可能是在确权登记中，以行政村为单位进行所谓的集体土地所有权总登记，换句话说就是工作中偷工减料、形式主义，交差应付。所以，在新一轮确权登记颁证工作中，村一级要自觉地坚持原农民集体所有的土地和单位，原已由村委会私下登记为大队(村民委员会)所有的，应予公开纠正，以保证确权登记颁证工作顺利进行。
第二、关于“长久不变”的时间起点和具体期限。中共十八届三中全会通过的《决定》要求“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。其“长久”到底是多久，是《承包法》规定的30年，还是更长时间？多年来，农民一直希望予以明确，但此次《意见》仍未明确，这就给“土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地”带来了一定的难度。因为期限的长短必定会引发农户对“到户到地”的不同期待。承包期限越长，农民对承包地的面积、质量、区位的要求越多、矛盾越多、难度越大；期限越短则矛盾少、难度小。
第三、关于所有者集体成员权。确权登记颁证工作的关键是确权，确权包括所有者集体单位的确认和所有者集体成员权的确认。如前所述，所有者集体单位的确认，历史遗留问题不多，关键是所有者集体成员的确认。30多年来，随着城乡户籍和就业政策的变化，土地集体成员权的问题累积不少。一般来说，初始意义上的农田所有权与承包权具有一体性，且仅限于农村户口。所有者集体成员无疑是承包者，承包者首先是所有者集体成员。但到了后来，出现所有者集体成员并不是承包者（如无地人口），承包者也不一定是所有者集体成员（如土地对外发包），甚至超越农村户口（城镇人口通过继承获得所有者集体成员权和承包权），即所有权、承包权和经营权三者分离。到目前，大体上有三种类型：第一种类型是城镇人口拥有农村承包地。第二种类型是婚姻生育新增人口中的一部分“有承包权、无承包地”。
第三种类型是农地承包权依法允许继承后，一些非本土地集体成员和城镇人口继承农村承包地，在可继承期限内享有所有者集体成员权。
如何实现中央的新政策与人们的期待相对接。第一，要引导涉及农村土地所有权、承包权的相关人员认清五个发展趋势，把思想统一到中央关于“以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”的意见中来。一是认清农业特别是粮食生产规模化经营的必然趋势；二是认清工业化、城镇化的必然趋势；三是认清农村人多地少的必然趋势。四是农村义务教育、基本养老、基本医疗卫生等城乡一体的必然趋势。五是认清赋予农民土地财产权利已由单一土地转变到价值补偿等多种途径。通过认清上述五个发展趋势，引导一些已获得城镇户籍的人口，增强发展信念，实现思想观念由传统农耕社会到现代工业社会的转变，淡化土地社会保障观念，淡化乡愁，树立“龙出留30里恩路”的观念，在保持宅地和林地权益的基础上，保持农田所有者集体成员权，暂时放弃家庭无地人口的承包权。第二，以土地集体为单位，以最近一次承包台账为基础，分户进行余缺调剂，化解部分人地矛盾。第三，探索新的集体经营方式。如按照中央《意见》精神，将集体土地折股量化、确权到户，经营和政府补贴等所得收益按股分配；也可以引导农民把土地集体单位整体转变为农民土地股份公司，确权确股不确地，实行股份经营。第四，在土地集体成员反复商讨仍难以接受上述办法时，也可允其经过全体成员决定，重新确定时点和成员权，重新均分承包，确权到户到地。第五，探索农民土地权益的多种实现途径。在现代社会，农民土地权益既可以用实物即土地来体现，也可以由价值来体现。
必须紧紧依靠群众
从接连出台的政策来看，坚持农村土地的集体所有制，就表明新的改革是已有农村基本经营制度基础上的完善和发展，而不是推倒重来的第N次土地改革。但与农耕社会的多次土地变革所处的历史背景完全不同，它是在工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程加快、农村劳动力和人口大量转移、农业物质技术装备水平不断提高、农户承包土地的经营权流转明显加快、发展适度规模经营已成为必然趋势的新形势下进行的。维护农民的生存权、发展权和土地经济权益的途径已经不只是吊挂在实物性土地的一棵树上，而是更加丰富多彩。如在土地权益上，既可以用实物即土地来体现，也可以用价值来体现；既可以一次性维护，也可以持续性维护。如对于一些放弃承包权的农村家庭或因某种原因而全家回村耕种，其所需的农田，可通过政府支付土地租金或其他可帮助的办法予以解决，而不必唯土地是问。在土地流转方式上，历史上的皇田、地方官田、学田、族田等公田的经营权流转，为现今集体所有制土地经营权的流转提供了丰富的技能借鉴。农村改革之初，家庭承包一夜成行，以及承包地的流转从民间上升到国家层面的过程中，已积累了丰富的实践经验。这些，都为新一轮确权登记颁证创造了良好的条件。
因此，推进土地承包经营权确权登记颁证工作，要按照“中央统一部署、地方全面负责”和“坚持分级负责，强化县乡两级的责任”的要求，切实加强领导，充分发动群众，绝不能像此前一些地方那样，仅仅由村一级在农民毫不知情的情况下，工作于密室，偷工减料，形式主义，而是要充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。要以县为单位，围绕探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济各种有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权，加强调查研究，有针对性地提出操作性政策建议和具体工作指导意见，报批后实施，确保5年内如期如质完成确权登记颁证工作。