第B06:新主体·借鉴
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2014年11月27日 星期四 出版 上一期  下一期 返回首页 | 版面概览 | 版面导航 | 标题导航        
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小农制国家农地流转情况及经验
——基于典型农业合作社MFA的分析
  尽管世界上小农制国家的国情不同,法律政策各异,但是普遍存在着人地矛盾和经营分散等小农问题。伴随着现代化的快速发展,小农制经济所承载的发展压力越来越大,变得不可持续,进行农地流转实现规模经营成为现代农业发展的大势所趋。法国、日本和以色列等小农制国家在实现农地流转和现代农业进程中,一些经验值得中国借鉴。

  法国

  法国小农制经济历史悠久,但是土地零碎,农场偏小,阻碍了农业的规模经营。法国政府积极采取多种措施鼓励农地流转,发展现代农业,取得了很好的成效。

  通过法律手段促进土地流转和规模经营 战后法国开始用立法的方式促进农地流转,发展现代农业。1960年8月通过《农业指导法》,1962年8月又通过《农业指导法的补充法》,通过用益权制度来引导农地流转。根据这些法律,法国政府为了转移农村富余劳动力,鼓励青年农民到农外就业,并进行奖励性赔偿和补助;设立“非退休金的补助金”,规定离农者可得到35年的预备年金,鼓励年老农民提前退休;给55岁以上的农民一次性发放“离农终身补贴”,鼓励到退休年龄的农场主让出土地;促进农业科技的广泛应用,降低农地在农业生产要素中的地位和作用,淡化农民的农地观念,减弱农民对农地的依赖,增强农民对农外的价值取向。

  制定和完善农地流转配套政策 第一,改革农地继承制度,规定农场继承权只能给配偶或者享有继承权的一个子女,农地不能分割转让,只准整体继承或出让;实行农地改组政策,鼓励农地入股和联合经营,敦促小农场合并,并为符合条件的农户购买土地提供低息贷款;支持中等农场发展,鼓励建立适度规模的中型家庭农场或农场联合,政府给予农地购买、贷款和税收上优惠,并赋予其农地优先购买权。第二,成立由国家代表实行监督的,不以营利为目的地区性农地整治与乡村建设公司,享有购买农地的优先权,将低产田或小块分散农地进行集中连片,整治后低价卖给农民或中型家庭农场。第三,加强管理。法国设立农地市场管理机构——农地事务所,对农地转让或租契进行审批和管理,并对小块农地拥有优先购买权,整治后卖给擅长经营的农民。规定私有农地必须用于农业。第四,增加投入。法国政府和国家银行高价购买 “无生命力农场”的农地,经过适度集中整治后优先卖给大农场主;建立农地银行,购买土地后订立长期租约再租赁给农民,以刺激投资;对农地集中和农业互助合作给予财政支持和税收优惠。

  日本

  日本属于典型的人多地少国家,实行土地私有的自耕农地制度,小农经营特别明显。随着日本经济的高速发展,就业机会增多,离农人口激增,土地抛荒严重。为此日本政府采取多种措施推进小农制经济向农业规模经济转变。

  完善农地法律制度,促进农地流转 1952年日本政府制定和公布了《农地法》,实现耕者有其田,建立和巩固自耕农制度,从法律上确立了农民所有制的永久地位。1961年制定 《农业基本法》,放宽了对农地所有权流转的限制,培育“自立经营农户”,支持农地向 “合意的农业生产单位”集中,以提高农地利用效率和农业国际竞争力。1962年修改《农地法》,放宽土地面积限制,并设立农业生产法人制度和农地信托制度。1970年再次修改《农地法》,废除对农业租佃的限制,取消农户或农业生产法人购买或租地的最高面积限制,放宽了土地流转管制(土地面积、价格及成员资格等),鼓励出租和承租土地,使所有权与使用权分离。此外,日本政府还在1975年修改《农振法》,1980年制定《增进农用地利用法》,1985年设置“扩大经营规模资金”,为农地流转提供法律支持。2009年日本再一次修改农地制度,对于企业租地参与农业经营等行为,实行“原则自由化”和“审核化”,取得了很大成效。

  实施有效的辅助政策 采取认定农业者 (有能力和效率的农业经营者)制度,以保证农地流转的方向。创设农业人养老金制度,消除农户农地流转的后顾之忧。1990年以后日本政府开始注重财政、税收、金融等配套手段的运用,为农地使用权流转创造社会条件,以实现农地流转和规模经营的政策目标。1993年《农业经营基强化法》制定之后,农地主要向认定农业者流动。为兼业农户提供技能培训和农外就业机会,助其脱农。成立非营利性农地管理公司,对农地流转进行管理和服务,政府为公司和租户提供资金补助。

  以色列

  由于以色列人口密度大,耕地资源和水资源稀缺,所以以色列政府十分重视土地立法问题,为实现农业现代化采取一系列有效政策措施,取得了举世瞩目的成就。

  重视农地法制化建设 基于特殊的国情,以色列历届政府非常重视从政策、财政、信贷等方面采取一系列政策措施,来处理农地问题,以使农地问题法制化规范化。以色列政府先后制定了有关森林、土地、水井、河溪、规划与建筑等方面的法律法规,把土地和水作为最重要的资源进行严格计划使用。

  实行有效稳定的农地制度 以色列实行土地国有制度,国家拥有95%的土地,并将这些土地以极低的价格(仅为收获农产品价值的0.5%,且经常免收)租赁给公有制合作社(莫沙夫)和集体农庄(基布兹)使用。另外,约5%的土地归部分个体农户(莫沙瓦)私有,农户可以根据自身需要进行农产品生产和贸易。基布兹和莫沙夫拥有农地使用权,但不能买卖,可以将土地再转租给组织内的农户来经营。农户有义务住在自己的农地上,进行耕种,不能任意雇人代耕,也不得无故辍耕或弃耕,否则租赁合同作废,收回农地。农地流转的唯一形式就是租赁,每次租期为49年,到期后可以自动续租49年。土地也可由下一代继承租种,但每户只能由一个子女获得使用权的继承。这样的流转形式,实质上就是实行 “永佃制”的农地制度安排。尽管单一的“永佃制”维护了国家安全,促进了经济社会发展,可是也在一定程度上限制了农地流转活力,为资本的大量投入设置了障碍,不利于引进外资。

  制定农地流转的辅助性政策 一是建立高度组织化的农业合作与服务体系,以色列主要利用基布兹和莫沙夫等农业合作组织和专业协会来整合各种资源,实行规模经营,发展订单农业,降低成本,提高市场竞争力。当前以色列有270多个基布兹,人口约占全国总人口的2.2%;有450多个莫沙夫,人口约占全国总人口的3.1%。莫沙夫向国家租赁土地,再租赁给成员来经营,只在生产经营和市场销售等方面为成员进行服务合作。二是统筹配置资源。以色列政府始终积极采用经济手段和建立市场机制来保护资源及生态环境。

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