□陈瑜  　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　重申“长久不变”

　　法律赋权是前提

　　继十七届三中全会和今年中央一号文件后，《决定》再次重申，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”使这一政策导向更为明确。农业部经管司副巡视员赵鲲表示，实现“长久不变”，可以破解土地承包关系不稳的困扰，奠定基本经营制度长期稳定的基础，确立了农民与土地长久的关系和地位，也使土地家庭经营这一基本经营制度长期稳定下来。是保护农民财产权利、促进农业生产力水平提升、促进农村社会和谐稳定的重要举措。

　　“不过，强调承包经营权“长久不变”，是一个既放心又让人‘操心’的表述。”赵鲲说，“放心的是党中央做了明确规定和明确宣示，‘操心’的是在实践中还缺少路径和法律支持。”

　　“长久不变”到底有多长，也为正在开展的承包经营权确权登记工作带来困扰，目前各地对此认识很不一致，有的认为是长期不变，有的认为是永久不变，有的认为还是３０年，于是印在各地承包经营权证上的期限也不统一。确权登记工作因法律未予赋权而受阻，直接影响到承包经营权有序流转，更难以捍卫农民的土地财产权益。

　　因此，将“长久不变”落到实处的前提，除了政策定位之外，还要尽早修订《农村土地承包法》相关条款，赋予农民更长久的承包期限。解决农民进城后农村土地承包经营权有偿退出、权利继承等问题，完善对农村土地承包经营权的物权化保护。

　　抵押担保权使土地变“活”

　　点燃金融下乡热情还需“三把火”

　　长期以来，受土地承包经营权物权属性不完整的制约，农民手中的承包经营权证更像是一种虚拟的权利，不能转化为市场资本。此次《决定》赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，意味着在现有政策框架内，这些虚拟的权利有望变实，在修订相关法律后，农民就能以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。

　　农业部经管司副司长黄延信表示，《决定》赋予土地承包经营权抵押、担保的权能，扩大了农村有效担保物范围，将活化土地使用权的金融功能，缓解农民普遍面临的融资难题，为农业现代化发展提供强大动力。

　　事实上，赋予土地承包经营权抵押、担保权能，中央政策已经在林地承包经营权方面进行了成功实践。２００８年，《中共中央关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木使用权进行转让、入股、抵押。另外，近年来，不少地方对赋予农民土地承包经营权抵押担保权利也进行了积极探索，一定程度上改善了农民融资难状况。

　　不过，《决定》毕竟只代表了政策上的松动，地方探索也只是试水。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英认为，点燃金融下乡热情，彻底解决农民融资难题，还需烧三把火：一是修订《土地承包法》《担保法》等相关法律条款；二是出台具体操作细则，规范土地流转市场，方便银行在市场中将承包经营权“轻松变现”；三是将“承包权”与“经营权”分离，使信贷需求更高的流转大户能够凭“经营权”向银行贷款。

　　允许承包经营权入股

　　风险防范机制需加紧研究

　　近几年，土地承包经营权在城镇化发展迅速的江浙一带农村较为盛行，普遍做法是，将土地承包经营权以股权的形式流转给村集体经济组织统一经营，农民在取得股份收益的同时，从农业生产中解放出来，土地的规模化、机械化经营也得以实现。从现实情况看，承包经营权入股已具备了较好的地方实践基础，为此《决定》允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

　　据赵鲲介绍，根据各地探索情况，农户将土地承包经营权入股后，大致分为“生产在家，服务在社的土地股份合作”“由合作组织直接经营的农业生产合作”以及“委托给企业或农户经营的集中委托经营”三种模式。但无论哪一种，将承包经营权入股后，“合作伙伴”之间都形成了紧密的关系，需要相互之间极为信任。如果股份合作组织盈利，农民能够更多地分享现代农业的增值收益，反之，农民也要跟着一起赔钱。

　　关于将承包经营权入股，还有很多问题亟待研究。“比如，股份合作组织一旦破产，农户的‘股份’怎么办？土地是不是要列入破产清算当中？有些地方规定，承包经营权不纳入破产时的财产进行清算，但有哪些防范机制来保障？改革的方向明确了，还需要政府和百姓间建立风险防范机制。”赵鲲说。　

　　严金明则强调，对农户宅基地有偿退出等方面要防止冒进，决不能违背农民意愿，以行政手段强迫农民执行。