近日，为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，这是今后一个时期指导中国农村土地产权制度改革的重要文件。《意见》提出，要逐步形成“三权分置”格局，完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，逐步完善“三权”关系，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。
让农民放心地把土地流转出去
什么叫土地制度的“三权分置”？为什么要进行“三权分置”？中央深改组组长习近平早在2014年9月29日的中央深改组第五次会议上表示，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。
我国在1978年实行联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，实现了我国农村土地的集体所有权与农户承包经营权“两权分置”，拉开了我国农村改革的序幕，极大地调动了亿万农民的积极性，有效解决了温饱问题。
而现在之所以还要把土地经营权从承包权中另立出来，也是出于现实的需要，既有发展农业生产的需要，也有保护农民的需要，也是保证国家安定团结的需要。土地从“二权分置”到“三权分置”，既考虑了农业现代化发展的需要，也考虑到保护农民土地权益的需要。
近年来，随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。从农业经营效率来讲，我国目前人均土地细碎化问题严重，有近2.7亿农村劳动力在城市打工，如何提升土地经营效率成为一个现实选择。
通过农村土地的“三权分置”改革，可以让农民放心地把土地流转出去，也就是说，当农民不想再继续种地时，可以把土地的经营权出租出去，获得租金收益。解决目前我国因为土地规模细碎化而带来的规模难以扩大的困局，为未来规模经营提高生产率提供了基础。
农业部部长韩长赋日前在解读国务院发布的《全国农业现代化规划（2016-2020年）》时，再度明确了这项改革的历史意义。他说，新时期推进农业现代化，要增强三大动力，即深化农村改革、推进科技创新、培育新型主体。而当前农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系，因此要深化以所有权、承包权、经营权“三权分置”为重点的农村土地制度改革。
最大突破：放活土地经营权
中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，“三权分置”最大的突破就是放活土地经营权，在保护农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，有利于土地流转和规模经营主体的培育。
《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。
“之前在土地流转过程中，出现过很多经营主体权益得不到保障的情况，现在将农村土地经营权分离出来，并将经营主体的经营权置于同等重要的位置，有利于保护新型经营主体的权益。”李国祥表示，《意见》赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。
《意见》还提到，加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。李国祥认为，放活土地经营权更有助于土地的流转，有利于农业规模化经营和推进农业现代化。此外，在经营权独立出来后，农民可以放心大胆进城，这也有利于推进新型城镇化。
农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为，“三权分置”创新了农地产权制度，经营权在更大范围内优化配置，相对集中土地使用，不仅使土地利用效率得到提升，更能明显提升务农劳动力的劳动生产率，从而提高农业效率和竞争力，既解决了原承包农户的财产权益保护问题，又能解决农业现代化的持续发展基础和增长动力问题。
张红宇认为，“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置，自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少，而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育，随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力，这是构建现代农业经营体系的基础和方向。
实行自愿有偿流转土地经营权
经营权是考虑流转出租需要，也是保护农民不能因此而失去土地的需要。
我国历史上多次大动荡跟大量的贫困农民失地有很大关系。土地是农民的基本社保，而只有通过经营权的另立，才能防止农民失去保命的土地，还可以提高稀缺土地的使用效率。三权分置考虑了农民万一在经济出现不景气而失业后，还可以返回家乡，要回土地，保证基本的生存需要。因为大量的农民在城市打工基本上买不起住房，工作稳定性差，而农村土地就是他们的重要社会保障。
目前我国已有三分之一的土地发生了流转，全国2.3亿户承包土地的农民中，6600万户或多或少地流转了土地。而自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来，目前我国已经有近300个县级行政区开展了相关试点。
土地的流转一定要尊重农民的需要，实行自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。
《意见》提出，要坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。要坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。
不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。李国祥表示，“党的十八届三中全会提出了‘三权分置’。比如农民们将来进城，‘三权分置’就是告诉他，你出去打工，土地的承包权还是你的，这是不动的，是稳定的，流转的仅仅是经营权。此次中办、国办提出‘三权分置’是具体化、对理论的肯定，以及对继续施进的部署。”
中央强调土地流转的方向是要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。要坚持依法、自愿、有偿的原则，支持引导农户采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他方式流转土地承包经营权，支持土地向农村特色优势产业流转，带动土地利用向规模、集约、高效方向发展，做大做强特色优势产业等。
农村土改的当务之急是产权明晰
中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员郑风田表示，目前的文件是在各地试点基础上制定的大政方针，如果彻底释放该政策的潜力与效力，还需要诸多的法律制度修改与相关配套政策。
农村土地承包经营权的改革需要许多基础工作，只有这些工作完善之后才能把改革的潜力释放出来，主要包括：相关的法律制度修改，我国的农村土地立法一直严重滞后于社会实践，现行的政策与法律有诸多矛盾之处，主要是中国的国情如何建立相应的法律体制，比如经营权究竟是债权还是物力等等，抵押权的范围、风险管控等等；还要开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，保持现有土地承包关系长久不变。
形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。当前，我国农村土地制度改革的当务之急是产权明晰。首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体资产的所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；不搞一刀切，避免产权主体虚置与权能重叠。
根据《意见》，赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。李国祥表示，“确权登记颁证基本完成之后，接下来关键是要促进土地流转，规范化流转土地的产权交易。第三步就是修改相关的法律法规，确定新型经营主体的法律地位，让他们的权益能得到平等对待。”
《意见》对此也明确提到，积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。
“经营权在现在的法律设置里，和承包权是合一的。经营权是承包经营权派生出来的，不是一个独立的权利。这两者之间是根据一定的合约期限来确定各自的权利和义务的关系。”中国人民大学经济学院教授刘守英表示，理清三权之间的关系，是理顺法律时要注意的重要问题。
全国人大农业与农村工作委员会副主任委员刘振伟表示，现在全国人大正在抓紧对《农村土地承包法》进行修改，这次修法主要针对中央对土地承包关系的稳定和完善做出的一系列大政方针。他也认为，“三权分置”关键是土地经营权定性。