作者简介
陈德明
上海市农村专业技术协会理事长
农业技术推广研究员
［核心提示］
由于市郊蔬菜生产成本高，竞争压力大，蔬菜产业面临着诸多困难和问题，所以更需要在回顾总结以往经验教训的基础上，加强政策支持、科技服务，加速蔬菜产业发展方式转变，加快各类新型经营主体培育成长，把市郊蔬菜生产保护区打造成都市现代农业发展示范区，把市郊蔬菜生产重点镇、绿叶菜生产核心区建设成为品种优良、产品绿色、供应均衡、质量安全的“菜园子”，让菜农增收有稳定的预期性。通过“菜篮子工程”的进一步完善，让广大市民更满意，并有更多的获得感。
改革开放40年来，蔬菜生产和供应取得显著成效
改革开放40余年来，在上海市委、市政府领导下，在农业和商业部门共同努力下，上海的“菜园子”生产和“菜篮子”供应取得了显著的成就，出现了种植面积稳定，供应品种丰富、生产能力提高、市场波动趋缓、质量安全放心，风险保障增强的可喜局面。其主要成就为表现在以下几个方面：
增加设施建设投入
提高抗灾“保淡”能力
1980年代初，市郊常年菜田面积18万亩左右，季节性菜田10万亩左右，承担了上海市中心区和郊区城镇730余万居民85%左右蔬菜市场供应任务。由于生产能力有限，抗灾条件较差，所以供应数量偏紧，经常出现供应数量和市场价格剧烈波动。1988年，时任上海市市长江泽民同志提出了建设“菜篮子工程”要求，并出台了一系列的政策措施，有力地推进了蔬菜产销设施建设。到1996年，市郊新增菜田10万余亩。到1998年，市郊建成设施较为完善的蔬菜园艺场200多个，建成设施菜田近10万亩。大大增强了蔬菜抗灾保淡能力。2005年开始，上海郊区开展了新一轮大规模的设施菜田建设,到2018年，市和区两级财政投入资金超过40亿元，建成设施菜田30余万亩，其中保护地超过了10万亩。
上海蔬菜市场流通体系建设也加大了力度。建成了一批产地和销地相配套的批发市场，各种形态的零售市场遍布市民居住区，市场网络日趋完善，形成了大市场大流通格局，外地输入上海的客菜比例逐渐提高。目前上海常年蔬菜的供应量在620万吨左右，其中55%左右来自兄弟省市。地产蔬菜和“客菜”发挥各自优势，互为补充，基本保证了市场供应。
强化蔬菜质量监管
保证食用安全放心
随着蔬菜供应数量矛盾的解决，蔬菜质量安全的问题被提到了突出的位置。农业生产部门从加强农药经营使用管理着手，强化蔬菜质量监管。
一是禁用高毒农药。1997年，上海在全国率先禁用甲胺磷等高毒农药后，开始实行农药补贴政策，推广高效低毒低残留农药。二是建立网格化管理制度。2009年，在市郊菜区建立安全监管网格化管理制度，明确蔬菜安全监管工作的目标任务，并通过层层签订安全监管责任书，把各项任务逐级逐项落实到位。三是开展宣传教育活动。每年发放宣传资料数十万份，安全使用农药告知书发放率和种植专业户蔬菜质量安全承诺书签订率达到100%。四是加强技术指导。提高蔬菜病虫害测报的准确性和防治策略的正确性，指导科学防治；大力推广以杀虫灯、防虫网、性诱剂、色板为主的绿色防控技术，降低农药的使用量；每年市区两级培训菜农10万余人次，镇级培训菜农30余万人次，基本达到菜农全覆盖；各级技术部门还通过科技入户等方式广泛开展使用安全农药和农药安全使用的技术指导。五是完善监测制度。形成了政府监测和企业自律性检测相结合的蔬菜质量安全检测制度。实现了快速检测范围全覆盖，有效阻截农药残留超标蔬菜进入市场。六是推进档案农业建设，建立质量可追溯制度。蔬菜园艺场、专业合作社、种植大户对蔬菜生产过程中各项农事操作进行档案记载，做到生产过程可追踪。在建立档案农业制度的基础上，对规模化生产基地、龙头企业等200多家单位建立了质量可追溯制度。七是强化执法管理。农业执法部门加强对农药经营市场的执法力度，从源头上控制不合格农药进入蔬菜生产环节。
落实区长责任制
完善蔬菜扶持政策
2010年开始，涉农郊区的区县长负责“菜园子”的生产，市中心区域区长负责“菜篮子”供应。时任上海市市长的韩正同志与郊区九个区县长签订了蔬菜种植面积、绿叶蔬菜的稳定供应和质量安全的责任书。对各区县工作责任的落实、管理队伍的建立、生产面积及上市量的统计及安全监管等工作进行考核和评定。市财政每年安排一亿元专项资金用于绿叶菜上市量的挂钩奖励，鼓励市郊菜区稳定绿叶菜的生产。
随着区县长责任制的落实，各区聚焦支持政策，完善蔬菜生产扶持措施。一是不断推进设施菜田建设和管护。对形成的各类设施区县和乡镇都出台政策，加强投入，做好管护。2016-2017年，设施菜田项目建设和管理方式，由原市农委组织项目评审、批复、项目实施过程监管、项目竣工验收，改为各区组织评审、批复，及项目竣工验收，市农委主要负责项目实施过程监管及抽查验收。二是完善蔬菜农资综合补贴和专项补贴。有关区县财政积极与市级财政支持政策相配套，对农资综合补贴和绿叶菜专项补贴有相应增量补充，三是支持专业合作社的发展。在贴息贷款、品牌建设等方面予以重点倾斜。四是支持标准园创建。各区都确立蔬菜标准园创建专项，对创建标准园的基地予以支持。到2019年，市、区两级建成蔬菜标准园近300家，通过标准园创建，提升组织化水平，稳定生产面积，促进产销衔接。
创新蔬菜保险机制
保护菜农生产积极性
为防止蔬菜市场价格波动，造成“菜贱伤农”现象的出现，保护菜农种植绿叶菜的积极性，原市农委和安信农业保险公司经过积极探索，创新蔬菜价格保险机制，通过农业保险保障菜农的基本利益。
从2011年起，上海推出了“夏淡”和“冬淡”青菜成本价格保险产品。市级财政给予50％保费的专项补贴，各区县和乡镇结合各自情况，给予相应配套补贴。投保菜农的投入不低于保费的10％。对园艺场、合作社等投保的给予一定的保费费率优惠。针对夏季的连续高温天气，又研究建立了“夏淡”期间菜农高温人身伤害保险，为菜农提供夏季高温生产提供人生安全保障。并不断完善蔬菜生产保险，把高温天气作为一种灾害性天气列入生产保险范围。一系列蔬菜保险机制的建立，有力地保护了菜农利益，支持了市郊蔬菜生产基地稳定。
建立信息监测机制
促进蔬菜产销对接
在传统的蔬菜信息监测工作基础上，对上海市郊蔬菜生产信息采集、预警分析和信息发布等工作进一步完善，建立了较为全面的蔬菜信息监测机制。每季度调查情况形成分析报告，对物质与服务费用、人工成本和菜农收益等数据的变动进行原因分析，为领导决策和指导蔬菜生产提供科学依据。
根据绿叶菜生产实际和销售流通现状，促进绿叶菜生产和流通市场体系完善。在市场引导下，调整郊区绿叶菜生产布局，培育和发展统一、开放、竞争、有序的市场体系。通过现场观摩、经验交流和各种形式的宣传，加强产销对接。在“农超”对接基础上，引导专业合作社和标准化菜场的“农标”对接，以及合作社与居民社区的“农社”对接。为方便市郊运菜车辆进城，为市郊菜区配有673辆“菜篮子”工程车和120张“市区货运汽车通行证”。
蔬菜保护区有序划定
绿色生产加快推进
2017年10月19日，市农委、市规划国土资源局联合印发《上海市农业“三区”划定工作方案》，重点完成50万亩蔬菜生产保护区，切实保障蔬菜生产能力。形成了全市蔬菜生产保护区的“一镇一图一表”成果，逐区对蔬菜生产保护区的“一镇一图一表”进行对接核实、优化与确认。目前，全市已初步划定蔬菜生产保护区313个保护片，合计50.18万亩。其中蔬菜保护镇15个，保护地块面积17.06万亩。在此基础上加快蔬菜生产规模化、机械化进程，形成了一批在规模化种植、标准化生产、品牌化销售、商品化处理和产业化经营等方面具有示范引领作用的蔬菜基地。还建立了34家市级蔬菜机械化示范点，提高机械使用率，加强农机农艺融合。
同时，加快蔬菜绿色发展取得新成效。截至2019年，实施设施菜田土壤保育和改良4.02万亩，2019年共有396个基地综合应用杀虫灯、性诱剂、色板、食诱剂、防虫网等“四诱一网”技术，完成蔬菜绿色防控面积6.9万亩。在金山区开展农业农村部“设施蔬菜有机肥替代化肥示范县”创建项目，将优化后的三项主推技术模式在全区推广应用。全市建成和完善10个园艺场蔬菜废弃物综合利用示范点，在示范点区域范围内实现蔬菜废弃物综合利用率达到100%。（下转B2版） （上接B1版）
蔬菜产销工作的经验体会和面临的问题
经验与体会
在各级领导的重视下，在全社会各方面的支持下，经过几代蔬菜人在“菜园子”“菜篮子”领域努力奋斗，为上海超大型城市蔬菜产销服务积累了一些经验和体会。
1.坚持市场引导与政府调控相结合，综合发挥市场引导和政府调控的作用。根据市场需求和消费特点，合理规划蔬菜产销区域布局，增加菜地设施和全产业链装备建设，切实优化蔬菜产品结构，依靠科技进步，加强技术支撑，全面提高蔬菜的市场供应能力和竞争能力，增强蔬菜抗波动能力，这是做好蔬菜产销工作的重要基础。
2.坚持市长负责制与区长责任制相结合，尤其是落实涉农区区长“菜园子” ，中心城区区长“菜篮子”责任制，推进蔬菜规模化标准化机械化生产，提高经营管理水平；加强产销对接，促进产销顺畅，降低经营流通成本，稳定菜价；加强农商协调，平衡郊菜和客菜上市总量；这是农商共赢，农民市民两利的基本保证。
3.坚持保护菜农利益与保护市民利益相结合，努力寻求菜农和市民利益的平衡点，在市民满意的同时最大程度的保护菜农的实际利益；建立预警体系，维护蔬菜生产和供应秩序；把握舆论导向，稳定社会公众心理预期。把“菜篮子工程”真正做成一项民心工程。这是蔬菜产业可持续发展的关键性措施。
面临的问题
在确保蔬菜生产供给的同时，通过金融资本、科学技术、组织管理等现代生产要素的集约投入和深度开发形成新的要素组合方式，促进全要素生产率和蔬菜产业综合素质稳步提升，这方面还有很大的差距。目前蔬菜产业链仍然较短。蔬菜产品后延伸不充分，多以原始初级产品为主，绿色优质、高端精致产品占比不高，蔬菜产品采后处理、储运、销售配套设施和技术还不完善，从产地到餐桌的链条不健全；蔬菜加工创新能力不强，产品精深加工不足，副产物资源利用率不高。此外，“互联网+”农业、智慧农业、创意农业等新产业新业态尚处起步阶段，发展成效有待检验。特别是以下几个问题比较突出：
1.基地规模分散偏小。受产业布局影响，蔬菜基地都比较分散和偏小，难以在规模上支撑蔬菜绿色发展。
2.劳动力紧缺。目前生产从业人员普遍年龄大、文化程度偏低，制约了蔬菜绿色发展和提质增效。
3.复种指数偏高。上海蔬菜复种指数达3，特别是短缺绿叶菜复种指数更高，部分设施菜田连作障碍，以及土传病害发生严重，对蔬菜绿色发展提出了严峻的挑战。
4.蔬菜产销依旧不够通畅。绿色蔬菜优质优价的市场环境还未形成，蔬菜生产经营主体偏弱，农民卖好菜依然比较困难。
进一步完善“菜篮子工程”的方向和措施
方向目标
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实乡村振兴战略，坚持生态优先、绿色发展导向，深入推进农业供给侧结构性改革，通过优化布局和要素组合等措施，建设好经营好50万亩蔬菜保护区（含15个蔬菜保护镇）的生产基地。
要坚决贯彻好“稳定总量，优化品种；促进流通，均衡供应；加大投入，提升产能；强化监管，确保安全。”的方针。以“生产规模化、种植标准化、作业机械化、经营组织化、销售品牌化、产品安全化”为方向，进一步推进现代蔬菜产业体系的形成。坚持“四个确保”的目标方向，即确保蔬菜增效，确保菜农增收，确保供应稳定，确保蔬菜质量安全，不断推进“菜篮子工程”可持续发展。
主要措施
（一）加快转型升级是完善“菜篮子工程”的根本途径
1.围绕转变蔬菜经营方式，推进规模化、专业化，走集约农业道路。建立蔬菜生产保护区，优化产业布局，搭建蔬菜产销平台，创新经营模式，引入社会资本和人才，培育发展新型经营主体队伍。
2.围绕转变蔬菜生产方式，推进机械化、工厂化，走装备农业道路。打造示范引领上海蔬菜产业转型升级、提质增效、绿色发展的蔬菜产业园，开展蔬菜生产关键技术集成示范，建立基于互联网技术的设施绿叶菜智能化精准作业与管理模式，开展绿叶蔬菜植物工厂配套技术研究和应用。
3.围绕转变蔬菜资源利用方式，推进循环型、生态化，走绿色农业道路。坚持蔬菜绿色发展理念，在全市主要蔬菜基地大力推行以杀虫灯、防虫网、性诱剂、色板为主的绿色防控技术和有机肥替代化肥技术模式，减少化学农药和化肥的使用量。
（二）依靠科技进步是完善“菜篮子工程”的核心支撑
1.提高种苗供应的技术含量。在蔬菜生产保护区选择生产相对集中、专业化生产程度高的区域，建立区域化育苗技术中心，加强现代化育苗设施设备配套，示范推广集约化、工厂化、智能化育苗技术，为蔬菜绿色生产提供优质种苗。
2.提升蔬菜绿色循环发展水平。重点打造蔬菜生产全程绿色，建设一批技术示范核心基地，实现100%采用生态安全土壤消毒、集约化育苗、水肥一体化、精准防治，减肥减药减工30%，增产增收增效15%。推广应用蔬菜绿色防控技术，水肥一体化技术和土壤改良与修复技术。不断优化蔬菜废弃物资源化利用方式，提高本市蔬菜生产绿色循环发展水平。
3.促进蔬菜全产业链信息化。围绕智慧监管和公共服务的双重需求，按照农业农村“一图、一库、一网”要求为核心，进一步规范种植业生产管理信息化建设，提升信息化管理和服务水平，推动互联网技术在种植业经营模式的创新、精准生产、信息服务和农产品安全追溯体系建设方面的应用。同时，通过种植业生产管理信息系统，实现打通蔬菜生产、流通、零售全产业信息链条。
4.促进上海绿叶菜产学研用推结合。充分发挥农业行政管理部门、上海交通大学、上海市农业科学院、上海市农业技术推广部门等作用，整合力量、整合资金，力争在新品种选育与推广、标准化生产与机械化、绿色植保与质量安全、菜田质量保育与生态栽培、采后保鲜与品牌建设等方面的科技攻关和技术应用，取得新的更大突破。
（三）深化产业融合是完善“菜篮子工程”的重要手段
1.以创业创新为动力促进融合。“互联网+农业”为现代农业创新和新型职业农民创业打开空间、提供舞台。推动农业与文化、旅游业的融合，拓展农业休闲观光功能，积极发展第六产业,促进农业生产向生态、服务的融合发展。
2.以蔬菜产业发展为基础支撑融合。注重以蔬菜生产为中心向前后链条延伸，将种子、农药、肥料等供应与农业生产链接起来，将农产品加工、销售与农产品生产链接起来，或者组建蔬菜产、供、销一条龙（产加销一体化），强化蔬菜产业链延伸型融合。
3.以树立典型为示范带动融合。发展中央厨房、副产物综合利用加工农产品等加工业典型模式，打造休闲农业精品路线、景点，鼓励和引导返乡下乡人员按照全产业链、全价值链的现代产业组织方式开展创业创新，打造一批全国农村双创优秀带头人和典型案例，示范引领农业尤其是蔬菜产业功能不断拓展。
4.以公共服务为手段推动融合。加大蔬菜产业扶持力度，重点支持蔬菜产品标准化生产、精深加工、产品直销、蔬菜生产性服务、流通服务、产销对接、休闲农业和乡村旅游等项目，积极发展行业协会、技术创新或产业联盟，发挥各类社会组织的桥梁纽带作用，促进经济、技术等要素的深度融合，推动跨领域跨行业协同创新、协调发展。
（四）深化改革创新是完善“菜篮子工程”的根本动力
进一步明确权力行使的边界。明确政府与市场、企业、社会的权责界限，减少政府对微观事务的管理，从根本上释放市场和社会活力。进一步强化事中事后监管。做好“放”“管”结合、“放”“管”并举，完善制度建设，落实监管责任，不断完善事中事后监管措施、提升监管能力和水平。
1.转变蔬菜管理方式，实现精准施策。进一步完善补贴政策，补贴重点群体和关键环节，对现有蔬菜扶持政策进一步梳理、调整、完善，更加体现绿色生态的导向，推动蔬菜产业提质增效。同时发挥财政补贴的杠杆作用，用补贴撬动社会资本投入农业，发挥市场在农业资源配置中的决定性作用。进一步整合现有农业补贴资金，明确财政支农的重点领域，变原先的“撒胡椒面”为聚焦农业经营主体培养、生态环境保护、市场体系建设等重点领域和关键环节。
2.优化产业布局。要研究设施菜田建设管理瓶颈和解决路径，菜地设施建设要向基地规模化、生产机械化、销售品牌化方向发展。针对设施农用地难的问题，加强与有关部门沟通协调，以满足蔬菜产业现代化发展需要。
3.加大资金投入。把蔬菜保护区作为农业固定资产投资安排的重点领域，现有的农业基础设施建设投资向保护区倾斜。加大对蔬菜保护镇的支持力度，启动重大科技专项，支持保护镇蔬菜全程绿色高效生产。积极引导工商资本、社会资本参与蔬菜保护区建设，形成多元化投入机制。
4.提升发展能级。培育现代蔬菜产业经营主体，大力发展多种形式的农民产销合作组织，特别要发挥蔬菜生产龙头企业的作用，推进蔬菜产业化经营。鼓励地产蔬菜向商品化处理方向发展，推行实施净菜上市和废弃物处理，建立从基地到餐桌的净菜产业链。促进产加销一体化，全面提升蔬菜产业的发展能级。
5.强化政策聚焦。加强对市郊蔬菜生产保护区的建设和管理，落实好相关的配套措施。整合各类财政扶持项目，优先安排在蔬菜生产保护区，同时加大绩效评价力度，形成激励与制约相统一的政策支持体系。在保护区内推进蔬菜保险全覆盖，优先探索建立蔬菜生产基本收益保障制度，进一步完善蔬菜种植保险、绿叶菜成本价格保险等政策，为菜农收益提供有效保障。