专家简介

　　刘峰

　　湖南省社会科学界联合会研究员

　　［核心提示］

　　目前，世界上大多数国家已建立了社会保障制度。由于社会经济发展水平和结构存在差异，各国社会保障的项目、实施范围各有不同，对社会保障的理解和制度规定亦有差异。新时期党中央国务院对农村社会保障工作非常重视，并积极出台文件，不断扩大试点，取得较大成效。从现实出发前瞻其未来发展，亟需从传统保障向现代保障转型。文字整理/王平

　　农村社会保障改革的必然性

　　“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会安定。”这一国际劳工组织的名言，充分反映了现代社会保障在社会发展中所起的重要作用。就我国当前的形势而言，推动农村社会保障从传统向现代的转型有着现实的必然性。

　　适应我国经济社会发展的需要

　　一是有利于经济社会可持续发展。在市场经济条件下，整个社会实行市场化经营，农民的自我保障体系难以适应这种市场化的变化，因此需要有现代社会保障体系来承担和防范农民的各种风险。没有相应的农村社会保障体系，农民就不可能从封闭的家庭中走出来，社会化经营也就不可能有大的发展，即使农民能相对稳定地获得较高的非农收入，他们也不会放弃土地的使用经营权。这样，农业的规模经营也就无从谈起。二是有利于全面小康社会的建成。在十六大、十七大提出的“全面建设小康社会”目标要求基础上，十八大在报告主题中提出“全面建成小康社会”的新部署。从“建设”到“建成”，农民如果连现代的社会保障都没有，是算不上建成的。在新中国的经济建设中，农民对国家的发展贡献卓着，功不可没。在新时期，农村经济落后，城乡差距扩大，农民缺乏保障，同样会造成城市化发展滞后，现代化受阻，并极可能深化城乡矛盾，导致社会不稳定，进而影响到国家的长治久安。农村社会保障制度是农村经济社会发展的稳定器和调节器，对国民经济收入进行再分配，间接调节市场各主体的收入水平，对农民提供最基本的现代社会保障，可一定程度上消除分配不公，缩小贫富差距，缓和社会矛盾，促进社会和谐。三是有利于促进农村消费扩大内需。农民是我国最大的消费群体，他们有改善生活的强烈愿望，但由于未来生活得不到保障，现期消费也就无从谈起。提供必要的农村公共产品，完善农村现代社会保障制度，可以解除广大农民的后顾之忧，激发其潜在的消费购买力，从而有效地扩大内需。

　　适应农村家庭保障功能弱化的需要

　　农村家庭保障功能弱化在现实中体现得日益明显。通过调查和访谈发现，农村家庭保障功能的弱化主要体现在以下三个方面：一是经济供养不足。由于受传统文化的影响和现实中现代社会保障的供给不足的制约，农村老人对儿女和家庭有着很强的依赖。子女的供养成为农村老人经济收入的主要来源。总的看，绝大部分子女都能够向老人及时提供其所必需的经济供养，但多数的父母由于担心子女自身生活，宁可自己生活标准很低，也尽量少向子女索要。有的家庭困难的，生病也不敢去及时就医，甚至有的孩子读书也交不起学费。二是生活照顾不够。由于家庭结构趋于小型化和核心化，父母和孩子成为家庭的核心，而老人往往被置于边缘化地带。在计划生育政策实施后，一些独生子女双方都有老年父母，在照顾上也确实存在心有余而力不足的情况。三是精神关怀缺少。当前，我国城镇化发展迅速。城镇化的快速发展导致农村青壮年大量向城市流动。城镇化成为难以逆转的发展趋势，并且在国家谋划推进新型城镇化建设的过程中，将有更多的青壮年劳动力向城镇转移。现实中，越是贫困落后的地区，青壮年劳动力流出的人数就会越多。随着农村青壮年被吸收入到城镇中，农村老年人的生活变得更加寂寞。

　　农村社会保障改革需重视的几个问题

　　从长远来看，农民的保障，最终将由家庭保障而走向社会保障，但这需要一个很长的过程，不可能一蹴而就。在农村老龄化加剧的背景下，农村社会保障日益成为需要引起高度重视的现实问题，需要我们采取措施来逐步实现农村社会保障从传统向现代的转型。

　　发挥政府主导作用

　　我国的农村社会保障从传统向现代的转型，政府的主导作用是至关重要的。如学者指出的：“在新中国农村社会保障制度的变迁中，政府利用自己的权威地位和在资源配置中的优势地位，对制度模式的生成与变革起着决定性作用。”作为有责任有担当的政府，也必须应当承担起主导责任，如承担起组织、发动的责任，建立相应的法规和政策，提供更大力度的财政支持。政府承担社会保障责任最核心的是要扩大财政支出的比例，确保资金支持能落到实处。农村社会保障建设是重要的民生工程，应当得到财政的有力支持。

　　选择重点渐进改革

　　农村社会保障改革是一项系统工程，包括农村最低生活保障、农村医疗保障、农村社会养老保险、农村社会救助等众多内容。但从我国现实情况出发，目前的重点应当是做好农村社会养老保险和农村医疗保障的改革工作。自2009年以来，新型农村社会养老保险改革启动，通过几轮改革，覆盖面日益扩大，现在绝大多数的年满60周岁的农民能够领到中央政府提供的基础养老金。而新型农村合作医疗的改革自2007年启动以后，也让不少农民在住院时享受到了政策带来的好处。随着经济社会的发展，应逐步走向完善和适度提高标准。而从低保建设的情况来看，目前实现全民低保的时机应当说已经成熟，国家也有财力能承担起弱势农民群体最低标准的保障。农村社会保障的改革近几年发展迅速，受到农民朋友的热烈欢迎，我们要不断扩大受益群体，让数亿农民分享到经济发展的成果，并不断总结经验教训，力争使未来的改革能少走弯路。

　　加强立法推进改革

　　从世界范围来看，绝大多数国家均通过立法来推进社会保障改革。多数国家的社会保障法制建设，是在经历过多次改革而后逐步完善的。我国当前的农村社会保障改革，主要的依据是政策，是国家相关部门的通知、办法，未能上升到法律层面，对农民起不到刚性保障作用。因此，我国在推进农村社会保障改革进程中要不断加强法制建设，要通过法律手段对农村社会保障改革措施进行固化，增强制度的约束力、强制力，以此来确保改革的可持续和稳定性。在条件成熟时，适时制定《社会保障法》，对农民的社会保障作出明确规定。在现实改革过程中，地方政府可根据实际情况，及时制定相应低层级的政策和规章。省级人大要逐步制定层级相对较高的法规，为以后全国性的立法提供经验和素材。在未来改革中，应适时制定出医疗保障、养老保障的单行法律，切实保障农民的基本生存权，逐步实现有法可依。

　　以城镇化推进市民化发展

　　李克强总理在2014年度《政府工作报告》中提出，要“推进以人为核心的新型城镇化。”“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。”“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”“有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。”“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。”城镇化是农村社会向现代化演进的重要过程，是传统农村文明向现代城市文明变迁的必然要求，也是全面建设小康社会背景下统筹城乡发展的重要内容。要通过城镇化，让更多农民成为市民，拥有城市市民的合法身份和社会权利。农民市民化的转变，是传统农民走向现代文明的过程。通过身份的转换，使其能够得以进入到城镇居民的社会保障体系中去，进而推动农村社会保障工作的发展。

　　继续发挥传统家庭保障的重要作用

　　家庭保障作为我国传统的保障方式，有其独特的优势，目前其他的方式还不能将其完全代替。要加强尊老、敬老教育，建立尊老、敬老的思想理念。《三字经》中有“苟不教，性乃迁。教之道，贵以专”的说法，可见教育在人的行为、道德方面具有重要的指导作用。家庭是人来到世间后的第一个社会群体，是人们接受道德教育最早的地方。家庭成员之间直接的、面对面的接触，潜移默化的相互影响，耳濡目染的彼此教化，对人的道德教育具有极大的功用。家庭在人的道德教育方面有着决定性的作用，家庭教育是最深刻的文化教育方式。家长应注重从内心情感去启发孩子，进而培育孩子对父母、对老人尊敬和孝敬。作为家庭中的核心成员，也要勇于担当起对家庭其他成员的保障责任。