宋洪远

　　农业部农村经济研究中心主任

　　［核心提示］

　　根据相关调查，如果补偿标准合理、相关权益保障到位，有相当部分进城落户农民愿意退出承包地。这就要求必须正视这一群体将沉睡的资产变现的动力和愿望，在现有的制度框架内，加紧探索建立农村土地承包经营权退出机制。文字整理/王平

　　承包地退出有多种形式

　　农村土地集体所有权是土地承包权的前提。根据现行规定，作为个体的农民没有权利单独处分属于其“有限私有”的那部分土地财产权。因此，无论采取哪种退出形式，农民集体在承包地处分中拥有决定权，包括有偿收回权、使用监督权、流转知情权及同意权。按照国家、集体、个人的关系划分，承包地退出可以有以下几种形式。

　　一是政策性退出。这种形式属于一种国家政策主导的强制性承包地退出，主要包括国家征地、生态移民、合村并组等。这类退出形式，行政干预性强，地方政府主导色彩较浓，农民集体和农户在承包地退出中居于从属地位。相对低廉的土地补偿费用并不能弥补集体失去土地后的损失。同时，农民集体与成员的收益分配关系具有不确定性，导致农民集体与成员的收益分配关系不规范、不统一。

　　二是合作性退出。这种退出形式主要是在一些经济较为发达、集体经济实力较强的地区，土地曾经承包到户，但在农民自愿的前提下，村集体通过反租倒包、统一整理、委托流转、竞争经营、股份合作等方式，收回了农户手中的土地。例如，广东省珠三角地区人均耕地较少，为发展设施农业、淡水养殖等，从上世纪80年代就实施了股份合作制。这种形式的退出，农民集体居于支配地位，退地农户仅享有收益权，农户实际上不再享有对承包地的占有、使用以及流转等权利。对承包农户而言，股份合作会削弱甚至会取消其对土地承包经营权的直接行使权，但从集体经济发展角度看，股份合作又便于统一行动，有利于土地等生产要素在更大范围内流转、组合。近年来，少数地区在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中实施“确权确股不确地”即是对这类情况的一种政策应对。

　　三是市场性退出。从长期来看，这种退出形式应是关注的重点，当前仍处于试点探索阶段。对在承包期内，举家外出、又没有劳动力返乡务农的承包户，引导其按照市场原则有偿退出承包权。在这种形式下，农户是主力，集体是主体，政策设计只在试点阶段发挥导向作用。由于农户是土地承包的基本单位，即使个别或部分成员迁入城市，农户作为承包主体依然存在。因此，市场化退出应坚持以农户而非个人为土地退出的基本单元。

　　承包地退出应遵循渐进式路径

　　鉴于我国城镇化和农业转移人口市民化是一个长期渐进的过程，构建城乡统一的社保体系也尚待时日，农村土地承包经营权退出应遵循一种渐进式路径。

　　一是限制在集体内部。农村土地承包经营权在集体内部转让，是一种从集体成员到集体成员的权利转移。限制在集体内部，实际上是从身份权的视角出发，着眼于承包地具有福利分配性质的考量。从现行法的层面，土地承包经营权具有专属身份性，只有本集体经济组织成员才具备原始取得的资格。在土地承包经营权的继受取得方面，现有的法律政策框架已经作出明确规定。从目前来看，农村土地承包经营权在集体内部实现退出必要且可行。实践中，承包地在集体经济组织内部退出的情形也较为普遍，退出的承包地既可以收归集体所有，不再另行发包，也可以转让给其他集体经济组织成员。

　　二是扩展到农村内部。农村土地承包经营权在农村内部流转，是一种从农民到农民的权利转移。农民的概念具有身份、职业等多维性，这里仅指任一集体经济组织成员 (并不限定为同一集体经济组织) 。限制在农村内部，实际上是从身份权与财产权平衡的视角出发，着眼于承包地要服从用途管制的考虑。农村内部之间的承包地转让不应改变农业用途，妨碍本村其他集体经济组织成员的居住现状和改变集体经济组织的治理结构。因此，农村土地承包经营权退出扩展到农村内部应在一定的地域范围内 (现阶段应该以县域为界) ，并且征得本集体经济组织的同意。

　　三是覆盖到农村外部。农村土地承包经营权在农村外部流转，是一种从公民到公民的权利转移。农村土地承包经营权退出的经济内容是地租、地价和股权的市场实现。退出范围覆盖到农村外部，实际上是从财产权的自由融通属性出发，让广大农民在统筹城乡关系中平等地参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。从财产性来看，土地承包经营权作为一种物权，其转让应是自由的。农村土地承包经营权流转覆盖到农村外部，需要我国在统筹城乡关系上取得重大进展，特别是以破解城乡二元结构，完善农村集体经济组织制度体系取得重大突破为前提，建立“有进有出”的动态集体经济组织成员治理体系。目前，我国还没有做好充足的制度准备，实现这一目标也需要很长的一段时期。

　　重在机制探索 切实维护农民权益

　　现阶段，在制度与现实的双重约束下，我国农村土地承包经营权退出应重在机制探索，切实维护农民的土地承包经营权。短期内，重点是在“三权分置”的框架下，引导进城落户农民在保留承包权的前提下，通过流转经营权放弃对承包地的直接经营，稳定获得土地租金收益。着眼长远，当前需要充分利用二轮延包期结束前十余年这一黄金窗口期，加紧部署试点试验，为将来在更广的范围内实施土地退出积累经验。在试点过程中，鉴于我国集体产权主体存在不明确性、分散性以及管理职能的相互分割性。无论农村土地承包经营权的退出范围如何确定，也不管退出方式如何，都应以尊重农民意愿为前提， 以市场化退出为主攻方向，以风险防控为底线。下一步，建立农村土地承包经营权市场化退出机制，需要从城镇和农村两方面入手，系统评估现有退出试点，重点把握以下几点:

　　构建相互衔接、动态调整的政策体系。一是加快完成农村土地承包经营权确权登记颁证，严把确权质量，拓展成果应用范围;二是深入推进农村集体产权制度改革，明确农村集体经济组织成员资格认定与退出条件，规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序，探索探讨集体经济组织成员进入条件与资格取得办法;三是加快推进户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的进城农民有序实现市民化，并在土地、住房、社保、就业、教育、卫生等方面建立保障机制。

　　建立上下联动、有效对接的财政支持体系。一是通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，为土地承包经营权退出提供资金支持;二是鼓励国有和股份制金融机构拓展“退地”业务，引导中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行，直接设立土地承包经营权退出专项收储基金或周转基金，针对农村集体经济组织发放中长期贷款;三是完善国家农业信贷担保体系，应加大“退地”信贷产品的研究开发力度，搭建农民、集体经济组织与银行之间信贷桥梁;四是在风险可控的前提下，发展社员制、封闭性的村社内置资金互助，为承包地收储提供资金支持。

　　培育精准定位、务实高效的市场化中介服务机构。一是积极发展各类中介服务机构，重点在市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等方面提供专业化服务;二是加快农村产权流转交易市场建设，不断拓展服务功能，打造综合性、专业化为农服务平台;三是强化退出土地管理，在农村土地承包经营权信息应用平台建设的基础上，设计承包地退出业务系统，建立土地承包数据动态管理制度。

　　及时调整和完善有关法律。一是将进城农户承包地退出机制作为《农村土地承包法》的修改内容，将退地门槛限制、退地补偿方式、土地收储管理等内容纳入调整范围;二是加紧制定《农村集体经济组织条例》，完善农村集体经济组织法人地位，明确农村集体经济组织行权范围与产权边界;三是修改《土地管理法》相关条款，为建立农民土地承包经营权退出机制提供法律保证。