奶业扩大期发展政策

　　该阶段的奶业发展政策以1961年《农业基本法》的实施为背景，鼓励农业生产的扩大和农业结构的调整。

　　为促进奶业发展，日本政府颁布了一系列法律法规。为保障奶价稳定，1961年日本政府颁布《畜产品价格稳定法》和《加工原料乳生产者补助金暂定措施法》，规定在每个年度开始前提前指定乳制品稳定下位价格和原料乳稳定基准价格，对乳制品的价格稳定和促进乳业健康发展作出了法律保障。1966年，日本政府制定了价格保护体系，对乳品加工企业提供价格支持和制定制造业用奶限额（不包括干酪和奶油）。同年，奶价稳定的标准价被划分为生产厂家付给农民的标准购买价和农民得到的保护价两种价格。

　　除了价格稳定政策，该阶段的奶业发展措施还包括奶业现代化政策和乳业补贴项目，20世纪60年代初颁布的《修订奶农振兴法以及土地改良法》、《修订农地开发机械公团法》、《加工原料乳生产者补助金等暂定措施法》、《奶农基本法》大力推进奶业现代化政策。主要内容有：一是对进口乳制品设立一元化管理机构；二是大力整顿原料乳生产基地，实施原料乳价格补助政策，并对牛奶全体价格实施用途不同的价格制度；三是设立奶牛主产区，并设专门机构进行监管；四是加快奶牛的专业化经营以及牧场的育成和建设；五是积极推动大规模奶牛养殖场的投资经营。该阶段的乳业补贴项目主要集中在供给限额补贴和生产与收入补贴两方面，供给限额补贴项目专门为牛奶设立，参加该项目的奶农在限额内可依据奶牛产量直接得到补贴；生产和收入补贴旨在保护奶牛收益，降低市场风险，自1961年开始，日本家畜业促进委员会在乳制品的市场价格低于90%的指导价时，购买计划内乳制品，当乳制品的市场价格高于指导价4%以上时，委员会则将储存的产品返销给市场，以此保障奶农利益。

　　为规范补贴操作流程，1962年日本成立日本奶业理事会，按照农林水产省的标准对补贴流程进行管理。价格稳定政策、奶业现代化政策和乳业补贴政策构成了该阶段日本奶业发展政策的主要内容，在优惠政策的支持下，日本奶业得到迅速发展。

　　奶业调整期发展政策

　　该阶段的奶业发展政策主要围绕奶业扩大期的发展政策进行调整和不断完善，同时开始关注乳制品质量安全相关政策。乳业补贴项目方面，1979年，日本政府采用牛奶限额减少亏损，日本奶业理事会明确饮用奶供给目标，并分配到其各地的成员组织中，这些成员组织又将这些目标分配到更小的协会，由其确定每个奶牛场的年度生产数量目标。

　　为保证饮用奶控制项目的推行，各地区协会负责目标落实，若某个地区的牛奶产量超过计划数量，奶业理事会会对参与者处以罚金或减少下一年度的牛奶配额，1999年，罚金为每千克40日元。制定限额的目的是通过限制供给，提高牛奶市场价格，从而保证乳制品行业的利益。1990年，日本颁布了《牛奶营业管理规则》，规定对中小学学生的午餐奶销售进行补贴，以及对婴幼儿、老年人等家庭购买牛奶进行补贴。

　　乳制品质量安全政策方面，日本政府早在20世纪50年代就颁布了《饲料品质改善法律>和《关于乳以及乳制品成分规格省令》等法规对乳制品质量进行监管。1995年，《综合卫生管理制造过程》颁布，规定乳制品行业应用危害分析和关键控制点系统，以此提高乳品卫生控制。

　　奶业综合发展期政策

　　该阶段奶业发展政策不仅关注乳制品行业促进政策，针对奶牛养殖的环境污染防治政策也日益得到重视。

　　随着日本奶业规模化、集约化的不断推进，奶业进入综合全面发展的新时期，奶业补贴政策由差额补贴改为直接补贴。2001年成立生产者／政府联合紧急基金，该基金来源于农民按其制造用奶产量的支付和政府拨付，用于奶价下降时为奶农提供紧急资金补贴，具体为若当年奶价低于前3年的移动平均价格，该基金则支付给奶农80%的价格差额。

　　2000年日本雪印牛奶中毒事件引起政府对乳制品质量安全的高度重视，2002年日本新的法规出台，禁止乳品企业将含有乳粉的乳制品简单标明为“牛奶(milk)”，把市面上的饮用奶划分为6类。2003年颁布《食品安全基本法》，重点强调包括乳制品在内的食品安全问题。2009年《食品、食品添加剂的规格和标准》颁布，全方位监测乳品安全，针对兽药残留制定了418项指标。

　　集约化、规模化的经营虽然实现了日本奶业的现代化，同时带来一系列的环境污染问题。1995年，日本颁布《综合卫生管理制造过程》对包括奶牛养殖场在内的畜禽养殖场粪便综合处理设施做了相关规定。1999年颁布的《家畜排泄物法》则明确了规定了因家畜饲养而造成的环境污染处理问题。同时，为减轻奶牛养殖场经济负担，1999年启动“减少奶牛场环境负担支持项目”，对奶农因采取控制养殖场牛粪污染而产生的额外成本流失提供补贴，补贴数目与养殖场的牧场或草场规模有关，鼓励对环境不造成威胁的情况下对粪便进行深加工。2002年，该项目补贴额为96亿日元。

　　总体来讲，该阶段的奶业发展政策在奶业补贴政策的基础上更加关注乳制品质量控制和奶业环境污染防治方面。

　　对我国的启示

　　完善奶业补贴体系，保障奶农利益

　　我国目前的奶业补贴政策多为固定补贴项目，缺乏与当期价格挂钩的不固定补贴项目。应借鉴日本的生产者／政府紧急基金，当年度平均价格低于前3年的移动平均价格时，启动该基金，对价格差额予以补贴，最大限度地保障奶农在奶价下跌时的利益。

　　加大奶业政策扶持力度，促进奶业合理发展

　　由于饲养成本高、单产低等原因，奶牛养殖业在我国属于弱质产业。为增强我国奶业的行业竞争力，应进一步加大奶业政策扶持力度，增加补贴项目、扩大补贴范围、提高补贴标准，最大限度利用绿箱、黄箱补贴政策进行政策扶持。

　　增强乳制品监管体系，保障乳制品质量安全

　　与日本相比，我国乳制品监管体系更加薄弱，存在乳制品监管部门相互推诿、责任界定不明确等问题。我国应充分完善乳制品监管体系，明确各部门监管职责，定期修订相关法律法规，建立乳制品安全预警体系，防止乳制品质量安全事件发生。

　　赵文